Het Openbaar Ministerie neemt een unieke positie in de samenleving in. Het OM draagt door inzet van het strafrecht bij aan een rechtvaardige en veilige samenleving. Het OM staat voor de bescherming van belangrijke waarden en vervult een onmisbare functie voor het goed functioneren van de rechtsstaat. Het OM is onder andere verantwoordelijk voor het opsporen en vervolgen van criminelen, het opkomen voor slachtoffers en het voorkomen dat criminaliteit loont. Het OM zet het strafrecht mede zodanig in dat het bijdraagt aan het bereiken van maatschappelijk effect in de vraagstukken die in de samenleving bestaan.
Met de beschrijving van de prestaties van het OM in 2017 wil het OM laten zien op welke manier het zijn maatschappelijke opdracht heeft ingevuld. De cijfers zijn op verschillende plaatsen voorzien van duiding en worden met concrete strafzaken geïllustreerd. In dit hoofdstuk beschrijven we het werk van het OM vanuit het perspectief van enkele bredere ontwikkelingen.
Druk op de rechtspleging
In de Veiligheidsagenda 2015 - 2018, opgesteld door de minister van Justitie en Veiligheid, de regioburgemeesters, de Nationale Politie en het College van procureurs-generaal, zijn de doelstellingen vastgelegd waaraan het OM zich heeft gecommitteerd. De doelstellingen zijn bijna allemaal gehaald, veel ruimschoots. Een belangrijk onderdeel van de veiligheidsagenda is de aanpak van criminele samenwerkingsverbanden. Samen met de politie zijn er 1.361 aangepakt, 411 meer dan de afgesproken minimumnorm.
In de loop van de tijd is het OM-werk diverser geworden. Achter elke getelde strafzaak gaat een groter palet aan werkzaamheden schuil.
Wie kritisch kijkt naar de cijfermatige prestaties in de strafrechtsketen, ziet een dalende trend in de geregistreerde criminaliteit. Ook daalt het aantal zaken dat de politie en andere opsporingsdiensten elk jaar bij het OM aanleveren. Op basis van die cijfers lijkt Nederland veiliger geworden dan enkele jaren geleden. Toch is dat niet het hele verhaal. Jaarlijks blijven te veel zaken met opsporingsindicatie liggen. Dat heeft te maken met de beschikbare capaciteit, maar ook met de benodigde expertise. Er is sprake van zowel een kwalitatief als kwantitatief tekort aan capaciteit in de opsporing. Daardoor kunnen jaarlijks naar schatting enkele duizenden aangiften of meldingen van veel voorkomende criminaliteit niet worden opgepakt, terwijl er wel aanknopingspunten voor opsporing of vervolging zijn. Ook bij de zogenaamde haalcriminaliteit, waarnaar het OM en de opsporingsdiensten actief op zoek gaan, kan niet altijd voldoende worden doorgepakt. Dat betekent dat bepaalde zaken met een “korte klap” worden afgedaan, terwijl diepgaander onderzoek de voorkeur zou hebben. Niet alleen om effectiever tegen die criminaliteit op te treden, maar ook om meer inzicht te krijgen in bepaalde vormen van criminaliteit. Criminaliteit is namelijk geen statisch gegeven. Criminaliteit ontwikkelt zich en wordt professioneler. Daar moet het OM voortdurend alert op zijn. Vanuit de praktijk van opsporing, intelligence en vervolging bestaat de indruk dat slechts een gering deel van deze georganiseerde criminaliteit in beeld is.
Na jaren van grote bezuinigingen is in 2017 geïnvesteerd in versterking van de opsporing en vervolging en in het functioneren van de strafrechtsketen. Het OM heeft belangrijke stappen gezet, maar de gesignaleerde problemen zijn daarmee niet opgelost. Er moet blijvend worden geïnvesteerd in het werven en opleiden van nieuw personeel en in de ontwikkeling van nieuwe systemen en werkwijzen. Het vergt meerdere jaren voordat de effecten daarvan volledig zichtbaar zijn.
Hoewel ons land er in economisch opzicht beter voor staat dan de afgelopen jaren, zijn de financiële vooruitzichten voor de komende jaren verre van zonnig. Nieuwe taakstellingen voor de strafrechtsketen zijn een dreigend perspectief. Verdere bezuinigingen op het OM en de partners zullen leiden tot aantasting van de operationele sterkte van het OM en van de slagkracht van de keten in de bestrijding van criminaliteit.
Veranderende aard van het werk
Het OM maakt bepalende keuzes waarbij het telkens verschillende belangen moet afwegen. Die afweging is nooit zwart-wit. Elke verdachte is anders en verschillende vormen van criminaliteit vragen om verschillende benaderingen.
In de loop van de tijd is het OM-werk diverser geworden. Achter elke getelde strafzaak gaat een groter palet aan werkzaamheden schuil. Traditioneel worden de OM-prestaties gevolgd en gewaardeerd op basis van het aantal ingeschreven strafdossiers. De conclusie dat een daling daarvan leidt tot een kleinere behoefte aan capaciteit en middelen binnen de strafrechtsketen is te eenvoudig. Het OM spant zich steeds meer in tijdens de onderzoeksfase, zonder dat het steeds tot een ingeschreven strafdossier komt. Denk bijvoorbeeld aan het verstoren van criminele activiteiten, het optreden op verzoek van andere landen of een weloverwogen beslissing dat een interventie van een andere partner, zoals de gemeente, effectiever is. Als al die inspanningen worden meegerekend, blijkt het OM de afgelopen jaren meer “productie” te hebben geleverd met een stabiele operationele bezetting. Het werkaanbod van het OM, de zaken waarin het OM beslissingen neemt, is gegroeid en het OM ziet en beoordeelt een groter deel van alle geregistreerde delicten. De behandeltijd van de gemiddelde strafzaak is toegenomen, waardoor het meer inspanningen kost om een zaak te laten uitstromen en in de productie te laten meetellen. In andere woorden: strafzaken worden complexer en bewerkelijker. Dat wordt onvoldoende erkend in het Prognosemodel Justitiële Ketens, dat wordt gebruikt om de capaciteitsbehoefte in de strafrechtsketen te bepalen en daarmee de grondslag voor de financiering van de keten vormt.
Naast het voor de rechter brengen van grote strafzaken, doet het OM een beperkt aantal van dat soort zaken zelfstandig af door middel van een hoge transactie, meestal met rechtspersonen. In 2017 sprong de transactie met drie Rotterdamse dochterbedrijven van de internationale telecomprovider Telia Company AB in het oog. Zij hebben een door het OM aangeboden transactie van in totaal 274.000.000 US dollar geaccepteerd. Hen wordt ambtelijke omkoping en valsheid in geschrift verweten. De strafbare feiten vonden plaats rondom en na de toetreding tot de Oezbeekse telecommarkt, waarbij in de periode van 2007 tot en met 2010 steekpenningen zijn betaald aan de oudste dochter van de toenmalige president van Oezbekistan. Uitgangspunt is dat een verdachte een hoge transactie moet “verdienen”, door schuld te erkennen, mee te werken aan het onderzoek en maatregelen te nemen om herhaling in de toekomst te voorkomen. Ook moet de straf passend zijn. Zo kan met een hoge transactie soms meer bereikt kan worden dan met een gang naar de rechter.
Het OM heeft de laatste jaren veel gedaan om de bedrijfsvoering te verbeteren. Dat werpt vruchten af. Verbeteringen in de strafrechtsketen blijven echter nodig om de doorlooptijden terug te dringen en nog meer capaciteit van het OM te kunnen besteden aan de aanpak van criminaliteit. Denk hierbij bijvoorbeeld aan de digitalisering van het strafproces. Zittingscapaciteit, zowel voor complexe ondermijningszaken als voor de behandeling van eenvoudige misdrijfzaken, blijft een belangrijk punt van zorg.
Verwevenheid onderwereld en bovenwereld
De aanpak van ondermijnende criminaliteit is al meerdere jaren een speerpunt van het OM. Dat zal de komende jaren niet anders zijn. Het kabinet heeft voor de komende regeringsperiode extra geld vrijgemaakt om de aanpak van ondermijning te intensiveren. Die investering is noodzakelijk om terrein terug te winnen op de criminaliteit, om het gezag van en het vertrouwen in die overheid te herstellen.
In het verleden werd ondermijnende criminaliteit vaak onzichtbaar genoemd. Er werd een denkbeeldig onderscheid gemaakt tussen een criminele onderwereld en een rechtschapen bovenwereld. Inmiddels is duidelijk dat criminelen gebruik maken van allerlei maatschappelijke structuren. Sommige criminele groeperingen manifesteren zich zelfs uiterst zichtbaar. Outlaw Motor Gangs proberen met hun uiterlijke verschijningsvorm angst aan te jagen en zijn betrokken bij allerlei vormen van georganiseerde misdaad. Dat accepteert de overheid niet. Een integrale aanpak van ondermijnende criminaliteit staat voorop. Dat vraagt langdurige inzet van slagvaardige multidisciplinaire teams met veel menskracht.
De vele liquidaties in de afgelopen jaren, waarbij meermaals slachtoffers van buiten het criminele circuit te betreuren waren, hebben duidelijk laten zien dat de georganiseerde misdaad niet in een afgescheiden deel van de samenleving plaatsvindt. In het zuiden van Nederland blijkt dat alomtegenwoordige criminaliteit kan leiden tot erosie van waarden en normen en tot het ontstaan van parallelle samenlevingen. Ook het grootschalig, tamelijk geaccepteerde, recreatieve harddrugsgebruik in Nederland of de wijze waarop binnen de veeteeltsector de regels omtrent mestquota worden omzeild, duiden op een dubbele moraal.
Het is positief dat wordt onderkend dat van gescheiden werelden al lang geen sprake meer is. De samenleving, de overheid en het bedrijfsleven realiseren zich dat ze kwetsbaar zijn voor corruptie en intimidatie. Dat momentum moet worden aangegrepen om een juiste balans te vinden tussen landelijke maatregelen en lokale noden. Burgers hebben een eigen verantwoordelijkheid. Door bijvoorbeeld melding te maken van activiteiten die niet deugen en door in te zien dat bepaald gedrag criminaliteit in stand houdt. Landelijk en regionaal georiënteerde partners moeten elkaar zien te vinden. Wanneer sprake is van dreiging uit het criminele milieu, moet adequate bescherming en beveiliging worden geboden. Dat kost meer capaciteit dan nu beschikbaar is. Een gezamenlijke aanpak vergt daarnaast middelen als wetgeving om gegevens uit te kunnen wisselen, of om criminele getuigen meer toezeggingen te kunnen doen.
De samenleving, de overheid en het bedrijfsleven realiseren zich dat ze kwetsbaar zijn voor corruptie en intimidatie.
Soms is het alleen mogelijk om het cruciale bewijs in een strafzaak te verkrijgen door gebruik te maken van spijtoptanten uit het criminele circuit. Daarom pleit het OM voor verruiming van het systeem, zodat de rechter in bepaalde gevallen een schuldigverklaring zonder straf kan opleggen aan zogenaamde kroongetuigen die zich zelf schuldig hebben gemaakt aan criminaliteit. Nu is nog slechts mogelijk de straf te halveren.
Straf met zorg
Om de maatschappelijke problematiek van verdachten met persoonlijkheidsproblemen aan te pakken, zoekt het OM samen met een groot aantal andere partijen naar de juiste balans. Het feit dat iemand met psychiatrische problemen strafbare feiten pleegt, neemt de maatschappelijke behoefte aan bestraffing niet weg. Tegelijk speelt het OM een rol in een gezamenlijke persoonsgerichte aanpak om tot gedragsverandering te komen; goede zorginterventies kunnen crimineel gedrag voorkomen.
Het is belangrijk om duidelijk af te bakenen welke zaken binnen het strafrecht worden afgedaan en welke zaken en situaties beter door andere instanties kunnen worden opgepakt. Dat vraagt om een nauwe samenwerking met bijvoorbeeld jeugdzorg, de gemeente, de GGZ of een gemeentelijke instelling. Voor een sluitende aanpak moet informatie worden gedeeld tussen 10 arrondissementen, 43 jeugdregio’s, 33 Veiligheidshuizen, 26 Veilig Thuis regio’s en een kleine 400 gemeenten met nog veel meer sociale teams en wijkteams zonder landelijk sturing.
Om de samenwerking tussen al deze partners tot stand te brengen en verantwoordelijkheden duidelijk af te bakenen, is binnen het OM het programma “Straf met zorg” ingesteld. Essentieel voor het succes van deze aanpak is dat de benodigde zorg en begeleiding kan worden geleverd. Het OM merkt dat op verschillende terreinen tekorten in de zorg zijn ontstaan. Soms zou het OM een dagbesteding of training als bijzondere voorwaarde willen opleggen, maar blijkt dat er geen beschikbare plekken zijn. In andere gevallen worden personen die eigenlijk acute psychiatrische zorg nodig hebben toch via het strafrecht aangepakt, omdat anders de veiligheid van anderen mogelijk in gevaar komt. Aandacht voor de capaciteit van de zorg blijft daarom ook in de toekomst onverminderd dringend nodig.
Spanningen en polarisatie in de samenleving
In Nederland wonen 17 miljoen mensen op een relatief klein grondgebied samen. Onze maatschappij is dynamisch en moet ruimte geven aan een grote verscheidenheid aan meningen, opvattingen en standpunten. Over onderwerpen als religie, migratie of traditie wordt in Nederland heel verschillend gedacht. Het debat daarover moet open kunnen worden gevoerd. Daarbij is niet alles geoorloofd. Het ene recht kan botsen met het andere. Soms lopen de gemoederen hoog op. Mede dankzij social media worden binnen de samenleving bestaande tegenstellingen sneller zichtbaar. Meningen en standpunten hebben ongefilterd al gauw een groot bereik. Het recht om te mogen demonstreren wordt veelvuldig gebruikt, maar niet altijd wordt dat recht aan een ander gegund, zoals in bepaalde gevallen blijkt uit “tegendemonstraties”. Het waarborgen van dat recht vraagt veel inzet van politie, gemeenten en, als het tot strafbare feiten komt, het OM.
In een samenleving waarin uitsluiting en polarisatie zorgen voor verdeling, dreigt een klimaat voor discriminatie, belediging en bedreiging. Een verhardende houding in de samenleving ten opzichte van alles wat afwijkend is, zal leiden tot het verder beperken van wat individueel en sociaal geoorloofd is.
Zonder in het debat partij te kiezen, geeft het OM met het strafrecht als kompas de begrenzingen daarvan aan, om zo bij te dragen aan een rechtvaardige en menselijke samenleving. Dat zal ook de komende jaren alertheid en capaciteit vragen.
Cybercrime
De computer en het internet zijn niet meer weg te denken uit onze samenleving. Steeds meer voorwerpen zijn aangesloten op het internet en kunnen gegevens uitwisselen. Dit brengt kansen voor criminelen en daarmee veiligheidsrisico’s voor burgers, bedrijven en overheidspartijen met zich mee. Het aantal gevallen van cybercrime blijft toenemen. Computers worden niet alleen als middel ingezet, maar zijn ook doelwit van aanvallen. Dankzij de technologische mogelijkheden kunnen cybercriminelen in korte tijd vanaf elke plek ter wereld grote aantallen slachtoffers maken. Om een veilig digitaal domein te creëren en effectief tegen cybercrime te kunnen optreden, is een zichtbare, integrale en toekomstgerichte aanpak nodig.
Het OM zet het strafrecht zodanig in dat het bijdraagt aan het bereiken van maatschappelijk effect in de vraagstukken die in de samenleving bestaan. Daarbij zijn er grenzen aan wat er met strafrechtelijke handhaving kan worden bereikt. Naast de “klassieke aanpak” wil het OM zich in de aanpak van cybercrime meer richten op andere interventiemethoden, zoals preventie, notificatie en disruptie. Hierin werkt het OM samen met publiek-private partners op het gebied van cybersecurity en de aanpak van cybercrime. In de praktijk blijkt het ingewikkeld daders te pakken. De grote snelheid van technologische en maatschappelijke veranderingen, de mogelijkheden voor criminelen om in grote mate anoniem via het internet te opereren en het internationale karakter van cybercrime vormen grote uitdagingen voor het OM. Opsporingsonderzoeken zijn veelal grensoverschrijdend. Goede internationale samenwerking is daarom onontbeerlijk.
Om effectief te kunnen zijn in de aanpak van cybercrime zal het OM samen met de opsporingsinstanties en andere partners grote stappen moeten zetten. Het kabinet investeert weliswaar in bestrijding van cybercrime en gedigitaliseerde criminaliteit, maar de huidige investering is onvoldoende om het OM adequaat toe te rusten om cybercrime het hoofd te bieden. Tegelijkertijd investeert de politie fors in dit thema. De verwachting is dat daarmee de zaakstroom en projectmatige aanpak met betrekking tot cybercrime fors zal toenemen. Ook is versterking nodig om als betrouwbare partner in de samenwerking met anderen de benodigde inzet te kunnen leveren. Daarbij blijven andere maatregelen, zoals uitbreiding van de juridische mogelijkheden om adequaat tegen cybercrime op te treden, hard nodig.
Kinderporno
De afgelopen jaren hebben politie en OM aanzienlijk geïnvesteerd in de aanpak van online seksueel kindermisbruik en kindersekstoerisme. Met het ministerie van Justitie en Veiligheid en politie wordt ingezet op een brede maatschappelijke aanpak. Maar de druk op het opsporingsapparaat neemt toe. Het aantal meldingen van kinderporno en andere vormen van online seksueel kindermisbruik dat bij de politie binnenkomt, stijgt jaarlijks fors, van ongeveer 3.000 in 2014 naar ruim 18.000 in 2017. Oorzaken daarvoor zijn onder meer de digitalisering van de samenleving, de wereldwijde beschikbaarheid van internet voor steeds jongere personen, de groeiende omvang van dataopslag en de toegenomen beschikbaarheid van afschermings- en versleutelingstechnieken. Deze ontwikkelingen hebben ook tot gevolg dat de opsporing complexer en arbeidsintensiever is geworden. Door de toename van het aantal meldingen in de afgelopen jaren is het risico groter geworden dat belangrijke zaken en dus slachtoffers worden gemist. De selectie van meldingen die in onderzoek worden genomen wordt noodgedwongen steeds grofmaziger. Voor wat betreft de opsporing en vervolging blijft de focus van politie en OM liggen op acute gevallen van seksueel kindermisbruik en de aanpak van vervaardigers en verspreiders van kinderporno (ook op het darkweb). Daarnaast wordt, zij het in mindere mate, de aanpak geconcentreerd op de downloaders van kinderporno.
Levenslang
In Nederland is een levenslange gevangenisstraf de zwaarste straf die een rechter kan opleggen. Vele jaren duurde deze straf in de praktijk ook echt levenslang. Nadat het Europese Hof voor de Rechten van de Mens en de Hoge Raad oordeelden dat dit in strijd is met de mensenrechten, legden rechters in Nederland de straf niet meer op. Inmiddels heeft de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid het Adviescollege Levenslanggestraften ingesteld. Dat adviseert na 25 jaar gevangenisstraf of iemand met levenslang mag gaan werken aan een mogelijke terugkeer in de maatschappij. Belangrijke uitgangspunten zijn de mate van herstel, het risico op herhaling en de belangen van slachtoffers en nabestaanden. Uiteindelijk beslist de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid.
De beleidswijziging maakte het mogelijk om in de zwaarste zaken toch weer tot oplegging van deze straf over te gaan. Dat bleek toen het gerechtshof Amsterdam in juni vorig jaar uitspraak deed in de zogenaamde Passagezaak. In deze langlopende en zeer omvangrijke zaak werden twaalf verdachten ervan beschuldigd in wisselende samenstelling betrokken te zijn geweest bij liquidaties, pogingen daartoe of de voorbereiding daarvan, in het tijdvak van 1993 tot en met 2006. Een aantal van hen werd bovendien beschuldigd van het vormen van een criminele organisatie, gericht op het plegen van liquidaties en wapendelicten. Gedurende de looptijd van het proces overleden twee verdachten. Het gerechtshof legde aan negen verdachten langdurige gevangenisstraffen op, vier verdachten kregen levenslang. Eén verdachte werd vrijgesproken. De uitspraak liet zien dat politie en OM over een lange adem beschikken, wat uiteindelijk kan leiden tot een veroordeling van personen die zich lange tijd onaantastbaar wanen.
Ten slotte
Technologische, geopolitieke, economische en sociale ontwikkelingen stellen het OM elke dag voor nieuwe uitdagingen. Het OM is magistratelijk; dat betekent dat het fundamentele rechten beschermt in de alledaagse aanpak van vele vormen van criminaliteit. Dat betekent ook continu afwegen, keuzes maken en de balans bewaken; het OM wil een betrouwbare en effectieve partner zijn, en tegelijk moet het een zekere afstand bewaren om het werk onafhankelijk te kunnen blijven doen. Het OM staat steeds paraat om op te treden tegen nieuwe vormen van criminaliteit of bij acute crises. Daarbij richt het zich niet alleen op het bestraffen van de crimineel maar ook op het wegnemen van dreigingen. Zo geeft het OM leiding aan een groot aantal tactische onderzoeken waarbij veel bijzondere opsporingsmiddelen worden toegepast, bijvoorbeeld naar aanleiding van dreigingssignalen op terroristisch vlak of in het liquidatie‐ en ondermijningsveld. Bij een concrete dreiging van een aanslag of bij een ernstige bedreiging van een persoon kan het OM vanuit rechtsstatelijke behoedzaamheid alles in het werk stellen om ernstige strafbare feiten te voorkomen of te beëindigen.
De wereld verandert en de samenleving is voortdurend in beweging. Het OM blijft zich inzetten voor een slagvaardig OM en een effectieve strafrechtsketen.
