Het OM in een veranderende wereld

Als er een onderwerp is dat de wereld in 2020 en 2021 in zijn greep hield en houdt, is dat het coronavirus. In de anderhalvemetersamenleving waarin mensen meer thuiswerken en minder reizen, recreëren en uitgaan, kreeg criminaliteit nieuwe vormen. Zo ook de criminaliteitsbestrijding. Het OM bracht ‘coronahoesters’ voor de rechter en deed strafrechtelijke onderzoeken naar fraude met coronasteungelden. Het kreeg ook tienduizenden processen-verbaal van de politie voor overtreding van de coronamaatregelen. Na een beoordeling van de PV’s legde het OM in de meeste gevallen een strafbeschikking op.

Net als voor andere plekken binnen overheid en bedrijfsleven gold dat in OM-gebouwen, met verscherpte hygiënemaatregelen, vaak slechts een fractie van het totaal aantal OM’ers werkte. Veel overleg tussen OM’ers, en tussen OM’ers en de ‘buitenwereld’, vond (beeld)bellend plaats.

Toen medio maart 2020 de gerechtsgebouwen voor bijna twee maanden werden gesloten, had dat gevolgen voor de opsporing en vervolging. Alleen de urgente zaken gingen door. Geplande aanhoudingen, zoals ‘klapdagen’ in grote onderzoeken, moesten worden uitgesteld.

Het OM besloot noodgedwongen om zich te concentreren op taken die in ieder geval doorgang moesten vinden. Waar mogelijk gingen ook de andere reguliere werkzaamheden door. Zaken met geweld, kwetsbare slachtoffers en op het gebied van zeden gingen hoe dan ook verder. Het OM paste de voorbereiding en planning van zittingen aan.

Voor zover rechtszalen konden worden gebruikt, verrichtte de Rechtspraak fysieke aanpassingen. Waar mogelijk werden strafzaken schriftelijk of via een videoverbinding behandeld, bijvoorbeeld in regiezittingen of pro-formazittingen voor verdachten in voorlopige hechtenis. In het vorige jaarbericht, voordat de coronacrisis losbarstte, had het OM zich overigens al bezorgd getoond over de voorraad strafzaken die op behandeling wachtten. Nu was het ontstaan van een nog grotere voorraad evenwel onontkoombaar.

Gezamenlijk hebben de partners in de strafrechtketen in 2020 vervolgens ingezet op het inlopen van achterstanden. Nadat de gerechten medio mei weer opengingen, verruimden sommige de openingstijden van hun gebouwen en huurden andere elders extra ruimte in. De Rechtspraak maakte meer gebruik van rechter-plaatsvervangers en Rechtspraak en OM zetten tijdelijk gepensioneerde rechters en officieren in. Het OM herbeoordeelde strafzaken die onder normale omstandigheden door een politierechter worden afgehandeld om te zien of dat ook anders kon, bijvoorbeeld door een strafbeschikking op te leggen.

Met de advocatuur, de reclassering en Slachtofferhulp Nederland zette het OM zich ondertussen in om ook in deze periode zo goed mogelijk recht te doen aan de belangen van verdachten en slachtoffers.

Ook op langere termijn wil de strafrechtketen de door corona noodzakelijke innovaties die goed uitpakken, behouden. Denk aan het telehoren, waardoor bijvoorbeeld gedetineerden niet meer hoeven te worden vervoerd van penitentiaire inrichting naar rechtszaal. Daarbij is efficiëntie niet hét leidende principe: bij veel inhoudelijke zittingen zal telehoren de uitzondering moeten blijven.

Agressie en geweld tegen werknemers met een publieke taak

Het afgelopen jaar zijn leden van het Outbreak Management Team, dat het kabinet adviseert over het coronabeleid, geïntimideerd en bedreigd. De tendens dat werknemers met een publieke taak, zoals lokale bestuurders, politieagenten, buschauffeurs, ambulancepersoneel en bijvoorbeeld baliemedewerkers bij sociale diensten, steeds vaker het slachtoffer worden van strafbare feiten was ook het afgelopen jaar zichtbaar.

Naast een lichte stijging van het aantal zaken is in 2020 ook een lichte verschuiving te zien in het soort feiten: van iets minder beledigingen en eenvoudige mishandelingen enerzijds naar iets meer openlijk geweld, bedreigingen, zware mishandelingen/geweldsmisdrijven anderzijds.

Werknemers met een publieke taak hebben een belangrijke maatschappelijke functie te vervullen en zij moeten ongestoord hun werk kunnen doen. Het OM treedt daadkrachtig en consequent op bij agressie en geweld tegen hen en hanteert als strafuitgangspunt een 200 procent hogere strafeis als signaal dat dit soort crimineel gedrag niet wordt geaccepteerd.

Ook journalisten werden in 2020 geconfronteerd met agressie en geweld tijdens de uitoefening van hun beroep, zoals bij het verslaan van anti-coronademonstraties. Net als ambtenaren en andere gezagsfunctionarissen met een publieke taak, vervullen zij een belangrijke maatschappelijke rol. Journalisten krijgen daarom sinds 2019 dezelfde bescherming als werknemers met een publieke taak, in de vorm van een verhoging van het strafuitgangspunt met 200 procent.

Jongeren en geweld

Een zorgelijke ontwikkeling is de stijging van het aantal minderjarigen en jongvolwassenen dat met het strafrecht te maken kreeg. Het ging vaak om ernstige geweldsdelicten als zware mishandeling, diefstal met geweld, afpersing, ernstige bedreiging, poging tot doodslag en doodslag. Opsporing en stevige vervolging begrenst jongeren en confronteert hen met hun misdadig gedrag, maar voor de oplossing van dit maatschappelijke probleem is een breed offensief, van OM en anderen, hard nodig. Eind 2020 zag het actieplan Wapens en Jongeren het licht.

Discriminatie en polarisatie

De dood van George Floyd op 25 mei 2020 in de Verenigde Staten zette wereldwijd de schijnwerper op discriminatie en institutioneel racisme. Ook in Nederland waren landelijke protesten vanuit de Black Lives Matter-beweging. In politiek en samenleving was in dit verband vooral behoefte aan meer transparantie over politiegeweld waar te nemen (waaraan in het hoofdstuk Rijksrecherche wordt tegemoetgekomen).

Ook geweld tegen en discriminatie van de lhbtiq+-gemeenschap en mensen met een Joodse achtergrond gaven discriminatie hernieuwde maatschappelijke aandacht. In het debat over racisme liepen de gemoederen soms hoog op en lagen discriminatiestrafzaken onder het vergrootglas van (social) media.

De zaak tegen rapper, acteur en dichter Akwasi, die tijdens een demonstratie op de Dam zei: “Op het moment in november dat ik een Zwarte Piet zie, trap ik hem hoogstpersoonlijk op zijn gezicht”, eindigde in een voorwaardelijk sepot, nadat de rapper toezegde publiekelijk afstand van zijn woorden te nemen. Ook de strafzaak tegen de plaatsers van beledigende, bedreigende en opruiende berichten op social media tegen NRC-columniste en journaliste Clarice Gargard kreeg veel aandacht.

Het is niet aan het OM om debatten te beknotten: vrijheid van meningsuiting is een groot goed. Het OM treedt op als strafréchtelijke grenzen worden overschreden.

Discriminatie schiet eerder wortel in een gepolariseerde samenleving. Een grote meerderheid van de Nederlanders heeft vertrouwen in instituties van de rechtsstaat, zoals politie en rechterlijke macht. Ook het vertrouwen in de journalistiek is vorig jaar niet gedaald. Niettemin lieten groepen en individuen die dat vertrouwen niet hebben, hun stem steeds luider horen. Soms vormden die geluiden een voorbode van escalatie en rellen. Het OM beperkte zijn focus uiteraard tot strafwaardige gedragingen en uitingen.

Bestrijding van terrorisme

Blijkens het Dreigingsbeeld Terrorisme Nederland was een terroristische aanslag in Nederland in 2020 nog steeds voorstelbaar. De bestrijding van terrorisme stond vorig jaar hoog op de maatschappelijke agenda en hield onverminderd de aandacht van het OM. Verscheidene personen zijn aangehouden in verband met misdrijven met een terroristisch oogmerk vanuit verschillende ideologische achtergronden.

2020 was ook het jaar waarin de rechter uitspraak deed in de ‘Arnhemse terreurzaak’, die in hoger beroep overigens nog loopt. Een unieke zaak omtrent het voorbereiden van een grote terroristische aanslag in Nederland. Op de laatste zittingsdag gaf het OM beelden vrij van een tegen de verdachten ingezette undercoveroperatie.

Ondermijning

Ondermijnende criminaliteit – meestal kortweg ‘ondermijning’ genoemd – vraagt om enorme inspanningen van rechtshandhavers. Dat deze georganiseerde misdaad – waarvan internationale drugshandel de kern vormt – risico’s geeft voor de veiligheid van advocaten, officieren van justitie en rechters, werd schrijnend zichtbaar door de moord op advocaat Derk Wiersum in 2019 en door de moord op de broer van een kroongetuige in 2018. Sinds die tijd is het aantal togadragers (en burgemeesters en journalisten) dat fors wordt beveiligd, sterk toegenomen. De beleidsadviseurs Bewaken, Beveiligen & Crisisbeheersing van het OM hadden, in samenwerking met vooral de politie, in 2020 hun handen vol aan het inschatten van deze dreigingen en het adviseren van hun hoofdofficier over maatregelen.

Ondermijning vraagt meer dan alleen uitmuntend klassiek strafrechtelijk onderzoek. Wie deze geldgedreven vorm van criminaliteit wil aanpakken, zal witwassen van crimineel vermogen steviger moeten aanpakken; zal de veelal versleutelde communicatie tussen criminelen via hun smartphone en het internet moeten onderscheppen en daartoe medewerking moeten kunnen verkrijgen; zal zicht moeten krijgen op het criminele verdienmodel, met daarbij behorende geldstromen en faciliteerders.

Een belangrijke stap daartoe vormde de komst van het Multidisciplinaire Interventieteam (MIT) van het OM, de politie, de Fiscale inlichtingen- en opsporingsdienst (FIOD), de Belastingdienst, de Koninklijke Marechaussee en de Douane, dat in 2020 in de opstartfase verkeerde. Als onderdeel van een brede overheidsaanpak van ondermijning, richt het MIT zich op hoogwaardige data-analyse, met expertise vanuit disciplines als internationaal, financieel en cyber. Die analysekracht gaat gepaard met operationele slagkracht: het brede interventiescala van de deelnemende MIT-partners. Dit met als doel het duurzaam ontwrichten van criminele bedrijfsprocessen op nationaal en internationaal niveau door vooral het verdienmodel van deze organisaties aan te pakken.

Daarnaast neemt het OM ook deel in het LIEC en de RIEC’s: het Landelijke en de Regionale Informatie- en Expertisecentra, waarin ondermijnende criminaliteit bestreden wordt met partners als het openbaar bestuur, de Belastingdienst, de politie en de bijzondere opsporingsdiensten. Ook van veel andere ‘buitenstrafrechtelijke’ initiatieven die lokaal worden ontplooid is het OM sterk voorstander.

Toezicht en preventie

Zeker bij ondermijning kan het OM het niet alleen. De aanpak vraagt behalve om strafrecht ook om toezicht. Bijvoorbeeld door vergunningverlening, of door controle en handhaving op havens en luchthavens. Cruciaal is ook preventie. Effectief tegengaan van ondermijnende georganiseerde criminaliteit vraagt naast repressie ook om preventief beleid. Alertheid en weerbaarheid bij politie en Douane, opdat rechtshandhavers niet zwichten voor de verleiding van het misdaadgeld. Alertheid en weerbaarheid op schoolpleinen en straten. Opdat tieners geen klusjes aannemen voor dubieuze lieden in dure auto’s en verstrikt raken in verkeerde kringen.

Daarom steunde het OM de Eva Meillostichting, die speciaal voor het onderwijs vorig jaar het boek ‘Tieners achter Tralies’ uitgaf. Het bevat spannende, grimmige verhalen, realistisch opgetekend door misdaadjournalisten, met illustraties van een rechtbanktekenaar.

Er zijn vanuit het Ondermijningsfonds verschillende integrale initiatieven gestart waar een klein team van regisseurs met expertise op ondermijning de acties op ‘doorgroeiers’ hands-on coördineert in samenwerking met politie, Werk en Inkomen, jeugdhulp én het OM. Het programma Straatwaarde(n) in Midden-Nederland bijvoorbeeld, kent een repressief spoor (aanpakken van buurtcriminelen) en een preventief spoor (organiseren van een maatschappelijke tegenbeweging). Hierin staat het stellen van grenzen en het bieden van kansen centraal. De Top600-aanpak in Amsterdam levert nog steeds een belangrijke bijdrage aan de brede aanpak van ondermijning, waar kinderen en jongeren intensieve ondersteuning krijgen om (verder) afglijden in de criminaliteit te voorkomen.

Een ander voorbeeld waar het OM een bijdrage aan levert is de aanpak in Rotterdam-Zuid, waar het bestraffen van verkeerd gedrag en het belonen van positief gedrag hand in hand gaan en jongeren al op jonge leeftijd perspectieven krijgen.

Druk op de strafrechtketen

Bij de bezuinigingen van de afgelopen jaren heeft het OM zoveel mogelijk het primaire proces proberen te sparen. Er is voornamelijk bezuinigd op huisvesting, bedrijfsvoering en beleidinformatievoorziening. Meer nog dan een decennium terug al het geval was, voelden OM’ers de laatste jaren een enorme werkdruk.

De problemen knellen ketenbreed. In 2020 is daarom in opdracht van het ministerie van Justitie en Veiligheid een uitgebreid onderzoek verricht naar de ogenschijnlijke tegenstelling tussen enerzijds de gedaalde geregistreerde criminaliteitscijfers en anderzijds signalen van toenemende ervaren druk op de organisaties in de strafrechtketen. De onderzoekers constateren dat verschillende maatschappelijke ontwikkelingen, waaronder digitalisering en internationalisering van criminaliteit en de sterk toegenomen inzet voor ondermijnende criminaliteit, het werk complexer hebben gemaakt en hebben bijgedragen aan een hogere werkdruk.

Verder heeft een veelheid aan wets- en beleidswijzigingen geresulteerd in een hogere werkdruk, vanwege de organisatorische implicaties ervan voor de betrokken organisaties. Daarnaast is de oriëntatie op de toepassing van het strafrecht de laatste jaren gewijzigd en groeit de aandacht voor preventie.

Ter illustratie enkele voorbeelden van factoren die de werkdruk verhogen:

• Straf met zorg. Bij verdachten met problemen op meerdere gebieden (met bijvoorbeeld schulden, stoornissen, verslavingen of verstandelijke beperkingen) heeft strafrechtelijke OM-interventie het meeste effect als het OM de tijd, de mensen en de deskundigheid heeft om de expertise van partners uit zowel de strafrechtketen als uit de zorg en het sociaal domein te kunnen meenemen. Dat vraagt dus meer tijd en inzet van het OM, ook in relatief eenvoudige strafzaken.
• Het OM moet in de keten herkenbaar en effectief kunnen zijn, en nieuwe wetgeving kunnen behappen. Voor de in 2020 in werking getreden Wet verplichte geestelijke gezondheidszorg is het OM nu nog niet voldoende geëquipeerd en het beslag van deze nieuwe wet op de capaciteit lijkt vooraf onderschat.
• Forensische ontwikkelingen. Hier zijn investeringen juist nu nodig om later de vruchten ervan te kunnen plukken. Zo heeft OM Limburg samen met de politie, het NFI en The Maastricht Forensic Institute (TMFI) / Eurofins, in het najaar van 2020 de ‘proeftuin snelle DNA-straat’ geopend. Die proeftuin lijkt inderdaad succes te hebben: de eerste bevindingen zijn dat er meer sporen worden onderzocht, er snellere uitslagen komen en dat er al in diverse zaken verdachten eerder konden worden aangehouden. Landelijke invoering van proeftuinen en pilots vraagt uiteraard om structurele middelen.

Nadat het OM begin vorig jaar al krachtig met de Rechtspraak had gepleit voor investeringen in de rechtsstaat, luidde het OM later dat jaar met de regioburgemeesters en de politie de noodklok over het tekort aan mankracht en kennis waarmee de politie kampt. Voor het kunnen oppakken van honderden zware misdrijfzaken en het investeren in technische kennis zijn honderden miljoenen aan investeringen noodzakelijk. Maar wie alleen de politie meer middelen zou geven – zonder het OM en de rest van de strafrechtketen ook te versterken – zou het strafrechtelijke paard achter de wagen spannen en de problemen voor OM, Rechtspraak, reclassering, slachtofferhulp en sociale advocatuur alleen maar vergroten.

Om de reguliere en nieuwe taken te kunnen blijven uitvoeren, en om de uitstroom van gepensioneerden op te vangen, zal het OM de komende jaren onder andere meer officieren opleiden. Juist voor de uitvoering van de kerntaak moet blijvend geïnvesteerd worden in een toekomstbestendige OM-organisatie. Het OM kan zich geen tekorten in ondersteuning, geen verouderde ICT-systemen en geen stilstand in de professionele standaard veroorloven.

Internationaal en brexit

Terug naar de mondialisering. Op 31 januari 2020 trad het Verenigd Koninkrijk (VK) uit de EU. Door deze ‘brexit’, werd het VK een ‘derde land’ voor de EU. De nieuwe samenwerking tussen EU en het VK na brexit, kreeg zijn beslag in de Handels- en Samenwerkingsovereenkomst (HSO). Die HSO bevat ook afspraken over strafrechtelijke samenwerking, bijvoorbeeld op het gebied van overlevering en bevriezing en confiscatie.

Gedurende 2020 bereidde het OM zich intensief voor op een no-deal brexit. Hoewel er uiteindelijk een deal kwam, is samenwerking met het VK in 2021 toch complexer en tijdrovender geworden, nu de efficiëntere EU-rechtshulpinstrumenten niet meer gebruikt kunnen worden.

In 2018 heeft Nederland zich aangesloten bij het Europees OM, een onafhankelijk EU-orgaan dat verantwoordelijk is voor het opsporen en vervolgen van strafbare feiten die de financiële belangen van de Unie schaden, zoals fraude met EU-subsidies, corruptie en grensoverschrijdende btw-fraude van meer dan 10 miljoen euro. Het EOM zal in Nederland worden ondergebracht bij het Functioneel Parket en de voorbereidingen voor die inhuizing hebben in 2020 plaatsgevonden. Ook is de eerste Nederlandse Europese Aanklager benoemd en heeft de wervingsprocedure voor twee Europese Gedelegeerde Aanklagers voor Nederland plaatsgevonden. Het lag in de planning om het EOM op 1 november van start te doen gaan, maar dat is nog enige maanden uitgesteld (tot 1 juni 2021).

Gedigitaliseerde criminaliteit

De samenleving digitaliseert niet, de samenleving ís al lang digitaal. En dit wordt ook in de criminaliteit steeds zichtbaarder. Veel burgers zijn in 2020 via WhatsApp in de ‘vriend-in-noodfraude’ getuind en zagen hun overgemaakte geld niet meer terug.

Dat cybercriminaliteit vaak een internationale component heeft, maakt opsporing en vervolging extra complex. De criminaliteit is voorts moeilijker te bestrijden naarmate cybercriminelen ‘hoogwaardiger’ worden, hun acties kunnen verhullen, en artificial intelligence kunnen inzetten, bijvoorbeeld met software die nepfilmpjes kan maken en stemmen kan ‘klonen’. De potentiële schade wordt bovendien groter naarmate cybercriminelen belangrijkere doelen aanvallen, zoals ICT-systemen van sectoren in de vitale infrastructuur, zoals banken.

Daarnaast verschuilen plegers van klassieke misdrijven zich steeds makkelijker in de anonimiteit van onder meer WhatsApp, Facebook Messenger, Telegram of criminele cryptodiensten. Het OM onderschrijft de noodzaak van veilige end-to-end versleutelde communicatie voor cybersecurity en de bescherming van de persoonlijke levenssfeer van goedwillenden, maar het kan de ogen niet sluiten voor de schaduwzijde. De opsporing van doorsnee strafzaken wordt momenteel ernstig bemoeilijkt door standaard gebruik van end-to-end-versleuteling. Encryptie is nooit bedoeld als schild voor criminelen; dat doet geen recht aan het leed van slachtoffers.

Het OM streeft naar een betere balans. Het is voorstander van de verkenning van technische oplossingen die in samenwerking met bedrijfsleven en wetenschap tot stand komen en die – proportioneel en met rechtstatelijke waarborgen – toegang tot versleuteld bewijs mogelijk maakt.

Uitdagingen groeien, maar er zijn ook wel kansen. Gedigitaliseerde criminaliteit laat sporen na, en de opsporing en vervolging bleken de afgelopen jaren in staat om criminaliteit op het darkweb aan te pakken, bitcoin-transacties te kunnen herleiden en uitsluitend voor criminele doelen versleutelde communicatie bloot te leggen (EncroChat).

De opsporing kent sinds 2019 de hackbevoegdheid (artikel 126nba Wetboek van Strafvordering), een ingrijpend opsporingsmiddel dat met uiterste zorgvuldigheid en waarborgen wordt toegepast. Ook in een gedigitaliseerde samenleving en op het internet blijven voor het OM proportionaliteit, subsidiariteit en magistratelijkheid kaarsrecht overeind. En bij de inzet van analysesoftware door de politie, die patronen in grote hoeveelheden data kan aanwijzen, blijft de menselijke toets onmisbaar. Bewijs is alléén bewijs als dat ook wettig en overtuigend is, en transparant en uitlegbaar voor de rechter.

Een kenmerk van gedigitaliseerde criminaliteit is dat één dader veel slachtoffers kan maken. Dat roept nieuwe vragen op. Hoeveel slachtofferschap zet je op één tenlastelegging, hoeveel slachtoffers kunnen zich voegen in één proces? Kunnen al die slachtoffers gehoord worden? Als de rechtspleging bezwijkt onder massa’s slachtoffers per zaak met elk weinig schade, vormen staat en strafrecht dan het ‘vangnet’ voor gedupeerden? Of ligt civielrechtelijke actie dan meer in de rede, en kunnen banken of private schadeclaimkantoren daar een rol spelen?

Op dit moment zijn dat nieuwe vragen, maar één ding is zeker: de wereld verandert, het OM beweegt daarin mee.