Het OM levert een bijdrage aan een rechtvaardige samenleving. Het is belast met de strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde. Deze wettelijke opdracht brengt de verplichting mee van onafhankelijke en magistratelijke opsporing en vervolging in strafwaardige situaties. Het OM zorgt ervoor dat aan zowel verdachten als slachtoffers recht wordt gedaan. Onder gezag van het OM sporen politie, Koninklijke Marechaussee (KMar), bijzondere opsporingsdiensten en buitengewoon opsporingsambtenaren criminaliteit op en wordt opgetreden tegen strafbaar gedrag. Daarna besluit het OM over de vervolging, waarbij het jaarlijks bijna de helft van alle zaken zelfstandig afdoet. De rest wordt voor de rechter gebracht.
In dit jaarbericht legt het OM verantwoording af over de inzet, prestaties en resultaten in 2018. De cijfers, toelichting en verhalen geven weer op welke wijze het OM zijn maatschappelijke opdracht heeft ingevuld. Het werk van het OM leidt niet zelden tot nieuwe inzichten in maatschappelijke ontwikkelingen en criminele fenomenen. Uit de ervaringen kunnen lessen voor de toekomst worden getrokken. In dit hoofdstuk wordt het werk van het OM vanuit het perspectief van enkele bredere ontwikkelingen beschreven.
Oriëntatie op het recht
Het OM bestrijdt criminaliteit en draagt daarmee bij aan een veiliger samenleving. Die taak en het effect daarvan kunnen niet los worden gezien van begrippen als rechtsstaat en rechtsorde.
De maatschappelijke vraag naar OM-optreden is groot. Het OM kan daaraan niet altijd gehoor geven. Bijvoorbeeld omdat het aan capaciteit ontbreekt. Er is nu eenmaal een grote spanning tussen de beschikbare opsporings- en vervolgingscapaciteit en de gepleegde criminaliteit. Zo zijn in 2018 27.500 aangiften of meldingen van strafbare feiten niet door de politie in behandeling genomen, terwijl er wel aanknopingspunten voor opsporing en vervolging waren.
Het OM wil ook niet altijd optreden. De oriëntatie op wet en recht biedt de burger en het bedrijfsleven bescherming tegen ongefundeerd overheidsingrijpen. In de straf(proces)rechtelijke wetgeving zitten checks-and-balances die zorgen voor een begrenzing van de macht van het OM. Hoe voorstelbaar de maatschappelijke behoefte om op te treden tegen bepaald gedrag soms ook is, als er geen strafwaardige verwijten kunnen worden gemaakt, zal het OM niet optreden.
Bij het werk van het OM hoort het afleggen van verantwoording en het uitleggen van keuzes en beslissingen. Naast de zittingszaal, waar officieren van justitie via hun requisitoiren spreken, bieden dag- en weekbladen, websites, televisie, radio en social media een podium voor uitleg en dialoog. Via al die mogelijkheden wil het OM duidelijk maken dat het door de strafrechtelijke grenzen te bewaken pal staat voor de bescherming van grondrechten als de vrijheid van meningsuiting, het recht om van discriminatie gevrijwaard te blijven of het recht te mogen demonstreren. Het OM neemt inhoudelijk geen stelling in het debat in; dat is aan de deelnemers.
De maatschappij verandert, het werk verandert mee
Het OM zorgt primair voor de opsporing en vervolging van strafbare feiten. Door maatschappelijke ontwikkelingen en verandering van de criminaliteit is het werk van het OM complexer geworden. Een groeiend deel van het werk speelt zich buiten de muren van de rechtszaal af. De inzet van het OM is met andere woorden niet alleen in cijfers over strafzaken uit te drukken, zoals gepresenteerd in de volgende hoofdstukken.
Steeds vaker is de inzet van het OM gericht op andere doelstellingen dan alleen strafrechtelijke vervolging. Het OM werkt samen met het lokaal bestuur, ketenpartners, inlichtingen- en veiligheidsdiensten, de belastingdienst of zorginstellingen om het effect van het strafrechtelijk optreden te vergroten en het overheidsoptreden als geheel te versterken. Dat komt op allerlei gebieden tot uitdrukking, zoals bij de aanpak van ondermijnende criminaliteit of de wijze waarop het OM zaken behandelt waarin sprake is van personen die verward gedrag vertonen. Het OM neemt deel aan casusoverleggen, waar verschillende partners hun optreden op elkaar afstemmen en de meest effectieve interventie wordt gekozen, strafrechtelijk of anderszins. Ook het bewaken en beveiligen van bedreigde personen vraagt, onzichtbaar voor de samenleving, veel inzet van het OM.
Het OM steekt daarnaast veel tijd in het voorkomen van terroristische of criminele dreigingen. Vroegtijdig verstorend optreden heeft een hoge prioriteit en staat soms bewijsvergaring en vervolging in de weg. Preventie gaat dan boven repressie en maatschappelijk effect gaat dan voor strafrechtelijke vervolging.
Sinds 2010 heeft het OM te maken met bezuinigingen. In 2018 is de bezuinigingsopdracht ten opzichte van 2010 opgelopen naar 140 miljoen euro. Daartegenover staan substantiële bedragen die het OM de afgelopen jaren heeft ontvangen voor nieuwe taken of uitbreiding daarvan. Ogenschijnlijk lijken de bezuinigingen daarmee ongedaan gemaakt, maar deze nieuwe gelden zijn exclusief bedoeld voor belangrijke programma’s of nieuwe taken zoals Straf met Zorg (15 miljoen euro), versterking van het DNA-proces (15 miljoen euro), de intensieve aanpak van terrorisme (8 miljoen euro) en de opsporing en vervolging van cybercriminaliteit (5 miljoen euro). Het extra geld is niet beschikbaar voor de reguliere OM-taken. Het gevolg is dat de bezuinigingen bij de parketten pijnlijk voelbaar zijn. Sinds 2011 is het budget voor de reguliere taken met circa 90 miljoen euro afgenomen. Een groot deel van de bezuinigingen heeft het OM opgevangen door te snijden in de kosten van ICT, huisvesting en facilitaire voorzieningen. Als gevolg van een krimpend budget staat het water aan de lippen.
Klassieke criminaliteit daalt verder
Net als voorgaande jaren is in 2018 het aantal geregistreerde misdrijven gedaald, in dit geval met 6 procent ten opzichte van 2017. In totaal registreerde de politie 767.000 misdrijven. Deze dalende trend is al enkele jaren gaande. Uit onderzoek blijkt dat mensen minder vaak slachtoffer van criminaliteit zijn en zich veiliger voelen. De aangiftebereidheid is stabiel gebleven.
Wel is de daling van de geregistreerde criminaliteit in het laatste half jaar van 2018 tot een einde gekomen. Zo is het aantal overvallen voor het eerst sinds jaren 4 procent hoger dan afgelopen jaren en is sprake van een stijging van 8 procent van het aantal geregistreerde seksuele misdrijven. Een mogelijke verklaring is de gegroeide aandacht in de samenleving voor seksueel geweld, waardoor mensen sneller aangifte doen. Maar ook het aantal geconstateerde verkeersmisdrijven, zoals rijden onder invloed, of het aantal overtredingen van de Wet wapens en munitie, nam in 2018 met meer dan 10 procent toe. Hoewel niet gesproken mag worden van een trendbreuk, is het belangrijk om deze ontwikkeling nauwlettend te volgen.
De geregistreerde aangiftecriminaliteit neemt in omvang weliswaar af, maar deze cijfers zeggen niet alles. De laatste jaren is sprake van een duidelijke verschuiving naar “onzichtbare” criminaliteit, zoals ondermijning en gedigitaliseerde criminaliteit. Onderzoek van het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum van het ministerie van Justitie en Veiligheid (WODC) laat zien dat de daling van de geregistreerde criminaliteit reëel is, maar over de omvang van nieuwe, niet-geregistreerde vormen van criminaliteit is veel minder bekend. Zo is het niet mogelijk om de omvang van cybercriminaliteit vast te stellen en is niet duidelijk hoeveel bedrijven daarvan slachtoffer zijn geworden. Dat inzicht is voor de bestrijding van ondermijnende criminaliteit juist van belang.
Rijksrecherche
De Rijksrecherche verrichtte in 2018 139 oriënterende, feiten- en strafrechtelijke onderzoeken. Daarnaast stelde de Rijksrecherche ook een aantal bestuurlijke rapportages op. Nog nooit eerder deed de Rijksrecherche zoveel zaken. Ook zijn onderzoeken complexer geworden. Dat legt aanmerkelijke druk op de capaciteit. Om het grote werkaanbod met de beschikbare capaciteit aan te kunnen en de bijzondere expertise van andere diensten te kunnen gebruiken, werd ook in 2018 de samenwerking met netwerkpartners gezocht, als het onderzoek zich daarvoor leende.
Geweld in de onderwereld
Hoewel de schattingen over de precieze omvang van de criminele economie verschillen, is duidelijk dat er enorme bedragen in omgaan. Met de productie en handel van drugs wordt veel geld verdiend dat op verschillende manieren zijn weg naar de bovenwereld probeert te vinden. In de onderwereld is toepassing van geweld, of het dreigen daarmee, niet alleen een manier om geld te verdienen, maar ook om conflicten letterlijk uit te vechten. Ook in 2018 vonden weer de nodige gewelddadige aanslagen plaats. Zorgelijk is dat het gevaar voor onschuldige burgers groter is geworden. Criminelen hebben steeds minder schroom om liquidaties op klaarlichte dag en op openbare plaatsen uit te (laten) voeren. Daarbij is sprake van veelal jonge daders, die in korte tijd de stap van kleine criminaliteit naar zwaar en excessief geweld zetten en die beschikken over steeds zwaardere automatische vuurwapens. Dat de term vergismoord, om aan te duiden dat een ander doelwit was beoogd, inmiddels gemeengoed is geworden, is helaas veelzeggend.
Het voorkomen van liquidaties is moeilijk, maar politie en OM doen er alles aan om het potentiële daders zo lastig mogelijk maken. Ook worden potentiële liquidatiedoelwitten geïnformeerd, en waar mogelijk beschermd.
Liquidaties worden niet als afzonderlijke incidenten beschouwd. Het gaat om ernstige uitingen van ondermijnende criminaliteit, die samenhangt met andere vormen van criminaliteit, zoals grootschalige drugscriminaliteit. Bij de aanpak hiervan worden criminele verbanden onderzocht en faciliterende netwerken blootgelegd. Politie en OM zetten veel capaciteit in op liquidatieonderzoeken. Het oplossen van liquidatiezaken vergt de inzet van het volledige palet aan opsporingsbevoegdheden. Zo loofde het OM in 2018 een beloning van 100.000 euro uit voor informatie die leidt tot de opsporing en aanhouding van twee kopstukken uit de onderwereld. Beiden worden verdacht van betrokkenheid – als opdrachtgever – bij verschillende liquidaties. Het is het hoogste bedrag ooit door het OM uitgeloofd.
Verklaringen van kroongetuigen – criminele getuigen die bereid zijn een verklaring af te leggen in ruil voor de toezegging van een lagere strafeis – zijn zeer waardevol en kunnen doorslaggevend zijn in de opsporing en vervolging van zware criminaliteit. Traditionele opsporingsmiddelen werpen steeds minder vruchten af, omdat verdachten steeds beter in staat zijn om communicatie, werkwijzen en gedragingen af te schermen. Maar ook hier worden successen geboekt. Zo leidt het kraken van de versleutelde communicatie tussen criminelen tot een schat aan informatie die zowel als bewijs in strafzaken kan dienen als aanleiding tot nieuwe strafrechtelijke onderzoeken geeft.
Toch blijven met name opdrachtgevers en leidinggevenden nog te vaak buiten beeld, wat een ernstige bedreiging voor en ondermijning van de rechtsstaat en de samenleving betekent. Het OM pleit daarom voor uitbreiding van de huidige kroongetuigeregeling. Het OM heeft nu de bevoegdheid om criminele getuigen toe te zeggen dat de strafeis tot maximaal de helft wordt beperkt als zij verklaringen afleggen over ernstige strafbare feiten. Het OM zou graag meer maatwerk in de toezegging kunnen leveren en in bepaalde gevallen een hogere strafkorting of een andere afdoening willen bieden. Het ongemak dat wordt veroorzaakt door het afleggen van die verklaringen zou onder voorwaarden financieel gecompenseerd moeten worden. Uiteraard moet de rechter het hele pakket aan toezeggingen wel kunnen toetsen.
De moord op de broer van een kroongetuige in 2018 heeft laten zien dat criminelen er niet meer voor terugdeinzen om de naasten van een kroongetuige aan te pakken. Dat is een zorgwekkende ontwikkeling met een voor Nederland ongekende impact.
Liquidatie broer kroongetuige
In de ochtend van 29 maart 2018 wordt een directeur, en vader van twee jonge kinderen, in zijn eigen bedrijf in Amsterdam-Noord doodgeschoten. Beveiligingscamera’s registreren de liquidatie. Kort daarna arresteert de politie een verdachte, een dan 40-jarige Hilversummer. De verdachte bekent het misdrijf. Hij zegt, zonder namen te noemen, te hebben gehandeld in opdracht van een ander. Voor de klus zou hij 100.000 euro ontvangen.
Het slachtoffer had geen enkele connectie met de georganiseerde misdaad. Maar dat zijn broer, Nabil B., als kroongetuige verklaringen heeft afgelegd, is het slachtoffer noodlottig geworden.
Volgens het OM is de liquidatie een directe reactie op het feit dat de kroongetuige meewerkt met justitie. De officier van justitie ziet de liquidatie als een aanval op ons strafrechtssysteem en eist op 13 december 2018 tegen de verdachte 28 jaar celstraf.
Vier weken later oordeelt de rechtbank dat de verdachte het slachtoffer koelbloedig heeft vermoord. De rechtbank gaat ervan uit dat de liquidatie verband houdt met het feit dat de broer van het slachtoffer een kroongetuige is. Maar omdat de dader volgens de rechters niet wist dat zijn slachtoffer de broer van een kroongetuige was, kwalificeert de rechtbank de moord niet als aanslag op de Nederlandse rechtsstaat. De rechtbank legt een gevangenisstraf van 20 jaar op. Het OM is tegen de beslissing van de rechtbank in hoger beroep gegaan.
De organisatie achter de strafzaken
Ongeveer 5.300 medewerkers van het OM behandelden in 2018 ruim 300.000 strafzaken en 450.000 Mulder-beroepen. De eisen die aan medewerkers van het OM worden gesteld, zijn hoog. Veel collega’s ervaren een hoge werkdruk wat invloed heeft op de kwaliteit van hun werk. De werkdruk is een voortdurend punt van aandacht en zorg, waarover op verschillende manieren binnen het OM het gesprek wordt gevoerd. Er is behoefte aan meer regie op de eigen loopbaanontwikkeling in verschillende levensfases, de eigen duurzame inzetbaarheid en sociale cohesie. Naast initiatieven om medewerkers beter in staat te stellen met werkdruk om te gaan, blijft het van belang te zorgen voor voldoende capaciteit en een organisatie die goede ondersteuning biedt.
Geld, processen, ICT en huisvesting faciliteren het werk. Omdat het werk verandert en complexer wordt, moet de organisatie blijvend mee veranderen. Het OM maakt deel uit van de strafrechtsketen en van een netwerk van partners die allemaal ook in organisatorische zin (digitaal) op elkaar moeten aansluiten. Nieuwe ontwikkelingen, wetgeving, ambities en beleid moeten een organisatorische en digitale vertaling krijgen, niet alleen bij het OM, maar bij alle ketenpartners.
Het personeelsbestand van 2018 is duidelijk anders dan dat van tien jaar geleden. Een andere bejegening van slachtoffers, een intensievere samenwerking met andere partijen en digitalisering vragen om andere competenties. Medewerkers moeten niet alleen over de vereiste juridische kennis beschikken, maar ook de vaardigheden hebben om grote aantallen zaken te digitaliseren en logistiek in goede banen te leiden. Of om de complexer geworden onderzoeken te leiden. De ZSM-aanpak vraagt om een grote mate van beschikbaarheid, 14 uur per dag, zeven dagen in de week.
Digitalisering is niet meer weg te denken uit het werk van het OM. Zonder digitalisering zou het niet mogelijk zijn om (vaak omvangrijke) strafdossiers toegankelijk te maken, betere beslissingen te nemen door informatie van verschillende partijen bij de afdoening te betrekken en meer oog te houden voor het slachtoffer in alle fasen van het strafproces. Om de kwaliteit van het werk dat het OM levert gelijke tred te laten houden met de wettelijke eisen en de maatschappelijke behoeften, en om ervoor te zorgen dat de medewerkers zich kunnen richten op de kern van hun werk, is het nodig te blijven investeren in ICT. Daarbij gaat het niet per se om meer investeringen, maar is het vooral nodig om processen te digitaliseren om zo het werk beter te ondersteunen.
'Eerst organiseren, dan digitaliseren'. Interview met procureur-generaal Bedrijfsvoering Marjolein ten Kroode
Doorlooptijden
De waarde van het strafrecht is mede afhankelijk van de snelheid waarmee een reactie op strafbaar gedrag volgt. Daarom wordt samen met alle partners in de strafrechtketen voortdurend gewerkt aan het verkorten van doorlooptijden. Denk daarbij aan de digitalisering van de strafrechtsketen of afspraken omtrent ketenbrede normen. Een steviger regie op de strafzaak moet leiden tot verkorting van doorlooptijden.
Bepaalde zaakstromen laten inmiddels een beweging in de goede richting zien. De gemiddelde doorlooptijd van eenvoudige misdrijven (zoals rijden onder invloed, verlaten plaats ongeval of eenvoudige diefstal) die het parket CVOM zelfstandig afdoet met een strafbeschikking of een transactie, is gedaald van 45 dagen in 2017 tot 37 dagen in 2018. Gemiddeld duurde het 197 dagen voordat het OM een zogenaamde interventiezaak zelfstandig afhandelde. Dan gaat het om veel voorkomende criminaliteit als winkeldiefstal, vernieling of mishandeling. Dit cijfer is vrijwel gelijk met dat van vorig jaar. 77 procent van alle verdachten was echter binnen 90 dagen op de hoogte van de beslissing van het OM. De zaken die bij de rechter kwamen, stroomden gemiddeld na 212 dagen uit met een eindvonnis; 64 procent van de zaken werd binnen 6 maanden afgerond. Zaken die via het ZSM-traject lopen, hebben een kortere behandeltijd. In 2018 deed het OM een ZSM-zaak gemiddeld binnen 128 dagen na instroom af. 82 procent van de verdachten vernam binnen 3 maanden de afloop. De ZSM-zaken die via de rechter werden afgedaan, stroomden gemiddeld binnen 187 dagen uit. 72 procent van de ZSM-verdachten hoorde binnen 6 maanden het eindvonnis.
Interventiezaken: 77% van alle verdachten was binnen 90 dagen op de hoogte van de beslissing van het OM
Nieuwe wegen
Bestraffing buiten de rechter om is een belangrijk instrument. Sinds 1921 was de buitengerechtelijke afdoening gestoeld op de transactiebevoegdheid van de officier van justitie, waarbij het OM afziet van strafvervolging als aan bepaalde voorwaarden wordt voldaan, zoals betaling van een geldsom. Vanaf 2008 is het accent verlegd naar het opleggen van de strafbeschikking. Daarmee kan de officier van justitie zelfstandig straffen opleggen, zoals een geldboete of een taakstraf. Een fors deel van de veelvoorkomende criminaliteit, zoals diefstal, vernieling of eenvoudige mishandeling, wordt op die manier bestraft. Jaarlijks legt het OM circa 32.000 strafbeschikkingen in misdrijfzaken op. Daarnaast is in 2018 34.500 keer een strafbeschikking voor overtredingen opgelegd.
De behandeling van complexe ondermijningszaken duurt vaak jaren. De buitengerechtelijke afdoening kan ook hier helpen om de behandeltijd terug te dringen. Jaarlijks doet het OM enkele complexe zaken buiten de rechter om af met een zogenaamde hoge transactie. Een voorbeeld in 2018 was de strafzaak tegen ING Bank Nederland, die werd verdacht van ernstige nalatigheden bij het voorkomen van witwassen. Naast het nemen van compliance-maatregelen, betaalde de bank een geldsom van 775 miljoen euro, bestaande uit een “boete” van 675 miljoen euro en 100 miljoen euro ter ontneming van het wederrechtelijk verkregen voordeel.
In bepaalde gevallen is de hoge transactiebevoegdheid uiterst effectief. Zo’n hoge transactie is alleen mogelijk bij verdachten met een meewerkende houding. Daarbij gaat het veelal om bedrijven. Waar passend en mogelijk, zal het OM de verantwoordelijk personen altijd proberen te vervolgen. Meewerkend betekent dat een bedrijf verantwoordelijkheid neemt voor de strafbare feiten en aantoonbaar ingrijpende maatregelen treft om herhaling te voorkomen. In relatief korte tijd worden complexe zaken op die manier afgedaan met een interventie die wordt ervaren als een stevige straf. Tegelijkertijd bestaat er een maatschappelijke behoefte om bij dergelijke serieuze, complexe strafzaken de rechter te betrekken. Vanuit rechtsstatelijk perspectief is het OM voorstander van het invoeren van een marginale toets door de rechter van dergelijke hoge transacties. Inmiddels heeft de minister van Justitie en Veiligheid aangekondigd dat hij in het kader van de modernisering van het Wetboek van Strafvordering een expliciete regeling van rechterlijke betrokkenheid bij hoge transacties tot stand wil brengen. Daarbij is voor het OM belangrijk dat in de nieuwe procedure de voordelen van de hoge transactie behouden blijven, zoals de snelheid, voorspelbaarheid en bevordering van compliance.
Het feit dat een verdachte actief meewerkt in de afdoening van de strafzaak, is een belangrijke verklaring voor de snelheid in zaken die met een hoge transactie worden afgedaan. Een vorm van vrijwillige medewerking aan het strafproces kan ook op andere manieren een plaats in het strafrecht krijgen. Denk aan het introduceren van de mogelijkheid om in het strafrecht vonnis- en procesafspraken tussen OM en verdachte te kunnen maken, die de rechter daarna moet bekrachtigen.
