'We moeten onze doelen realistisch hebben'

PG Rinus Otte legt de nadruk op rechtmatigheid en proportionaliteit bij de groei als rechtsbedrijf

Zwartwit foto’s aan de muur, gemaakt door Bill Brandt, waarbij een man de mist in fietst. Twee zwarte toga’s met witte bef aan een knaapje. Twee zwartwitte klokken aan de muur. Een zwartwit getekende kaart van Schouwen-Duiveland. Een paar gevulde boekenkasten. Een groen poppetje, zwevend onder een glazen stolp. En een knalrode poster over het verschijnen van de nieuwe Arendsoog: nummer 19, De Jacht op de Grijze Hengst. Genoeg aan persoonlijke touch in de werkkamer van Rinus Otte, die na zeven jaar procureurgeneraal te zijn geweest, nu bijna een jaar voorzitter van het College van procureursgeneraal is. Maar liever praat hij over het OM dan over zichzelf.

Is het niet belangrijk om een beeld te hebben van de persoon van Rinus?

“Ik zie mezelf, naast wetenschapper, als ambtsdrager die dienstbaar is aan het publieke belang. Aan belangen van slachtoffers, getuigen en verdachten. Belangen die door de wet en internationale verdragen centraal worden gesteld. Belangen van de rechtstaat: tijdig ieder het zijne geven. Wij dienen het recht en voeren de wet uit voor mensen van vlees en bloed, omdat die anders met hun aangiftes in de kou staan. De persoon achter het Collegelid vind ik minder belangrijk dan dat er een College is met diverse standpunten en verschillende karakters waarbinnen we het goed met elkaar kunnen vinden. De Collegeleden als mens zijn veel minder belangrijk dan al die OM’ers die opnieuw een bewogen jaar achter de rug hebben. Die zich gevolgd weten door kritische toezichthouders, die liquidatiezaken als Marengo en Eris doen, die met veel bedreigingen worden geconfronteerd, die botsten met de advocatuur over het verschoningsrecht. Die opsomming kan ik nog veel langer maken. Het OM staat ‘altijd aan’ en daar leiding aan geven is een enorme eer die verplicht. Dan zijn onze persoonlijke kenmerken veel minder belangrijk.”

Vorig jaar presenteerde het nieuwe College een visiestuk met prioriteiten. Legt het gewicht in de schaal als het College zegt: we hebben een nieuwe visie?

“Bij het woord visie kom je al snel bij visionair. Maar in onze democratie – Joop den Uyl zei het in de jaren zeventig al – zijn de marges smal. Het stuk dat we als College hebben gepresenteerd is daarom niet meer maar ook niet minder dan een compacte agenda van twee pagina’s prioriteiten. Die werken we sinds vorig jaar uit met de hoofdofficieren en met vele andere betrokkenen in onze organisatie, want je kunt nooit top-down een visie opleggen aan je organisatie. Dat wordt helemaal niks, dan worden we als College een generaal zonder leger dat ons volgt. Misschien verwoorden we de boodschap nu iets anders dan vorige Colleges: iets zakelijker, nuchterder, wat basaler. Maar het komt er voor elke bestuurder continu op aan om een goed verhaal te hebben, een verhaal waarmee de luisteraars zich kunnen vereenzelvigen. Een koersverhaal dat op zijn minst begrijpelijk is.”

Was het direct helder wat het verhaal moest zijn?

“Dat verhaal is nog niet af, dat is in de kern nog maar net begonnen. Laat ik een paar verhaallijnen benoemen. We moeten meer strafzaken gaan afdoen omdat we anders de burgers teleurstellen die hun eigenrichting hebben ingeleverd om justitie het recht te laten handhaven. Met de rechtskwaliteit is het nog te dun gesteld, ook nog eens omdat het strafrecht te lang over strafzaken doet, met meer informatie dan nodig is. Ons doel is onze gezagsrol richting de politie beter in te vullen met onze eigen kwaliteitseisen en daarnaast, onder omstandigheden, meer zaken zelf af te kunnen doen met een strafbeschikking. We krijgen dit alleen maar voor elkaar als we meer als een juridisch rechtsbedrijf gaan werken, minder ons beklag doen over andere organisaties en ons eigen werk beter organiseren. Daarvoor hebben we een betere bedrijfsvoering nodig die in ieder geval minder werkverschillen oplevert, van salarissen tot de werkprocessen. Met dat laatste bedoelen we niet alleen de wijze waarop we bijvoorbeeld onze brieven aan slachtoffers of verdachten schrijven, maar ook hoe we gaan werken op ZSM. Het is al met al een groot verhaal, of het een groots verhaal wordt, is afhankelijk van de overtuigingskracht van het verhaal.”

In dat verhaal is een van de drie kernthema’s ‘focus’, maar jouw vorige zinnen klinken veelomvattend.

“Zonder focus gaan we het niet oplossen. Omdat we op veel fronten wat anders moeten gaan werken, gaat het om focus per onderwerp. Laat ik een voorbeeld noemen. Sinds jaar en dag zijn veel van onze tenlasteleggingen lang en bovendien leggen we veel feiten ten laste. In grote en kleine zaken. Dat is jammer, want het kost heel veel capaciteit, het laat zaken te lang duren en het levert niet eens zoveel meer op dan wanneer we meer focussen op de kernverwijten die we verdachten maken om toch tot substantiële straffen te kunnen komen.”  

De twee andere kernwoorden in de prioriteiten zijn ‘organiseren’ en ‘verantwoorden’. Wat bedoelen jullie met organiseren?

“Dan hebben we het allereerst over het organiseren van strafvordering. Even terug in de tijd. In 1990 werden één miljoen delicten afgedaan door de rechter. Daar ging een gigantisch aantal vanaf toen politie en OM verkeersovertredingen administratiefrechtelijk via de zogeheten Wet Mulder gingen afdoen. Ondertussen werden strafzaken steeds meer afgedaan met een transactie: de overeenkomst om iemand niet te vervolgen, met als tegenprestatie een geldboete. Uiteindelijk kwam de strafbeschikking, waarmee het OM zelf lichtere zaken afdoet. Anno 2024 komen er dus veel minder zaken bij de rechter. Toch ligt het aantal zaken dat het OM bij de ZM kwijt wil, hoger dan we kwijt kunnen. Dat is al jaren gaande en is te wijten aan capaciteitsproblemen. Ondertussen blijkt uit de Veiligheidsmonitor 2023 van het CBS hoe groot het slachtofferschap is. Van alle Nederlanders van 15 jaar of ouder werden ruim 3 miljoen inwoners slachtoffer van traditionele criminaliteit zoals geweld, vermogen of vernieling, en 2,4 miljoen inwoners werden slachtoffer van online criminaliteit. Zaken gaan bovendien onvoorstelbaar traag door de keten. Dat is een verdriet en ellende voor al die mensen die slachtoffer van bijvoorbeeld een inbraak zijn geweest. Of voor slachtoffers van zedenzaken en verkeerszaken die veel te lang moeten wachten. Ook al zijn in de strafrechtketen al jarenlang pogingen ondernomen om het wat anders aan te pakken – dat organiseren we dus gewoon nog steeds niet goed genoeg.”

Wat betekent de koerswijziging voor preventie?

“We zijn natuurlijk niet tegen preventie, integendeel, maar wij zullen meer – en dat is al jarenlang Collegebeleid – moeten focussen op onze kernwerkzaamheden. Dat betekent niet dat we een programma als Straf met Zorg, dat ik acht jaar geleden zelf heb bedacht en opgericht, gaan uitkleden. Dertig jaar lang ligt mijn juridische hart in het strafrecht al bij dat zorgvlak, hoe kunnen we straf zo opleggen en uitvoeren dat er – conform de wet, maar wel rechtmatig en proportioneel – rekening is gehouden met de persoon van de verdachte en veroordeelde? Dat blijft dus onverminderd hetzelfde. Wanneer er sprake is van preventie van feiten zonder dat er een strafbaar feit is gepleegd, zullen andere organisaties dan het strafrecht aan de bak moeten. Het punt is dat wij, met onze spilfunctie in de organisatie van het strafrecht, heel veel op ons bord krijgen gelegd, wat de werkdruk enorm verhoogt. In het bedienen van het recht moeten we daarom zakelijker kijken naar wat primair vóórgaat. Dat betekent iets meer focussen op onze wettelijke kerntaken: gezag over de opsporing uitoefenen en zaken vervolgen door deze af te doen via een strafbeschikking of dagvaarding. Daarvoor hebben we begin dit jaar opdracht gegeven te komen tot een vervolgings- en opportuniteitskader waarin wordt bepaald welke zaken het OM wil ontvangen, met welke kwaliteit en in welke hoeveelheid. Tegelijkertijd gaan we meer ruimte geven aan de politie om selectiever met de resterende strafzaken om te gaan. Moet de politie echt continu gaan rijden op diefstal bij grootwinkelbedrijven die uit kostenoverwegingen zelf niet genoeg beveiligen? Moet je burenconflicten het strafrecht intrekken als er geen letsel is ontstaan? Vaak verdiept dat het conflict alleen maar.”

Wat betekent dit voor de keten?

“Voor de keten? Nou, het gaat ons bij onze aanpak eerst over onze eigen verantwoordelijkheden en beïnvloedingsmogelijkheden. Omdat we in een keten werken en daarbij afhankelijk zijn van onderzoek van het NFI, processen-verbaal van de politie en zittingscapaciteit bij de Rechtspraak, wordt snel gewezen naar andere organisaties. Dat wil dit College niet meer. Natuurlijk analyseer je wat er in de keten gebeurt, maar eerst moeten we proberen ons eigen huis op orde te brengen en het daar slimmer organiseren.”

Kun je daar een voorbeeld van geven?

“Denk aan de inhoud van rapporten over de strafbeschikking die wij sinds eind 2014 van de PG bij de Hoge Raad – onze toezichthouder – kregen. In pakweg 7 procent van de strafbeschikkingszaken, zo schreef de PGHR in zijn laatste rapport, hadden verdachte burgers geen of een andere strafbeschikking moeten krijgen. Die krijgen dus een foute vermelding op hun strafblad en in ongeveer 3 procent van de gevallen zelfs helemaal een onterechte vermelding. Dat vind ik erg, want ze kunnen daar vervolgens veel last van krijgen. Zo kan het hen tegengeworpen worden als ze een baan zoeken. Daar moet iedereen binnen het OM wakker van liggen. En niet alleen als het gaat om strafbeschikkingen, maar ook als het gaat om beleidssepots waar de PG bij de Hoge Raad nu naar kijkt. Ook die mogen alleen worden uitgevaardigd als er voldoende bewijs ligt, juist vanwege de gevolgen die een vermelding op het strafblad heeft. Bij het OM moeten twee begrippen altijd centraal staan: rechtmatigheid en proportionaliteit. Rechtmatigheid betekent dat de strafbeschikking en een beleidssepot aantoonbaar op voldoende bewijs steunen. Proportionaliteit betekent dat we gelijke strafzaken met gelijksoortige verdachten op een gelijke manier afdoen en dat we motiveren waarom we doen wat we doen. Dan krijg je rechtsgelijkheid in plaats van willekeur. Ook ons sepotbeleid moet grondiger worden bekeken, zodat we preciezer worden in sepots en sepotgronden.”

Een van de voorgenomen veranderingen behelst de herijking van ZSM. Neemt het College afstand van deze manier van strafzaken afdoen buiten de rechter om?

“ZSM is een van de allergrootste innovaties die we binnen het strafrecht hebben ontwikkeld, daar is en blijft het College heel positief over. Een van de belangrijkste doelen van ZSM is om, indien nodig, in de meest relevante zaken, mét contextinformatie van partijen waarmee wij samenwerken, te proberen het sneller te doen dan de rechter. Daarvoor hebben we wel andere zaken nodig dan kleine feiten die mogelijk ook buiten het strafrecht om kunnen worden afgedaan. Maar dat gaat tot nu iets minder goed. We proberen nu ZSM te evalueren en een goede doorontwikkeling te maken. Vanaf april worden de parketten gevraagd aan welke pilot men wenst deel te nemen. De pilots gaan over de mogelijkheid tot hybride samenwerken, het nader onder de loep nemen van het huidige ‘niet-vast’ proces en het onderzoeken in hoeverre er mogelijkheden zijn om de openingstijden van ZSM te herzien. Over anderhalf jaar maken we over die pilots de balans op met parketten, onze medezeggenschap en ketenpartners om tot een toekomstbestendiger ZSM te komen.”

In het genoemde prioriteitenstuk schrijft het College ‘strakker’ te willen sturen. Hoe ziet dat er in de praktijk uit?

“Als een parket niet de prestaties haalt die met het College zijn afgesproken, moeten we meedenken over hoe dat beter kan: waarom zijn er veel vermijdbare aanhoudingen (een zaak wordt uitgesteld, red.) in strafzaken? Die leiden ertoe dat steeds opnieuw veel officieren, administratief medewerkers en rechters met zo’n zaak aan de slag gaan. Dat beter organiseren – juridisch en organisatorisch – bereik je niet door van boven van alles te gaan roepen, dat kan alleen maar met de parketten. Die gezamenlijke analyses vinden nu gelukkig plaats. We proberen processen te uniformeren en dat in de automatiseringssystemen te verwerken. Een groot deel van het OM vraagt al jaren om strakkere processen. We hopen daar de komende jaren aan tegemoet te komen. Een uniformere landelijke bedrijfsvoering vanuit een nieuwe landelijke bedrijfsvoeringsorganisatie zal hieraan ook bijdragen.”  

Een derde kernbegrip na focus en organiseren: verantwoording. Hoe moet dat, ook als het OM fouten maakt?

“Ik vind ‘fout’ vaak een fout woord. Ik zie alleen maar OM’ers die hun best doen. Het woord ‘fout’ zit heel snel in de afrekening. Dat zit al eeuwen in onze Hollandse cultuur en omgangsvormen: we nemen geen blad voor de mond, wat regelmatig leidt tot te scherpe oordelen. Als je wilt dat een organisatie een lerende organisatie kan zijn, moet je voorkomen dat die organisatie murw wordt, zich defensief gedraagt en in zijn schulp kruipt. Kijk feitelijk naar wat is gebeurd. Vergelijk dat met je wettelijke taken, en bezie dan of je misschien ergens een andere afslag had kunnen nemen. Daarover moeten we transparant zijn en niet zo benauwd voor de samenleving. We kunnen vaker zeggen: het is anders gelopen dan we wilden. Zónder dat je daarmee ons OM affakkelt. En ten overvloede: een vrijspraak is geen misser hè? Elke inspanning doet er toe, draagt bij aan rechtsontwikkeling. OM’ers moeten niet te hard zijn voor zichzelf. We doen ons best, that’s it.”

Hoe zou je de betekenis van ons strafrecht omschrijven?

“De norm van meer rechtsgelijkheid is cruciaal in een rechtstaat, dus ook in de onze, maar in de uitoefening moet je mild zijn. We zijn steeds meer in een veiligheidsutopie gaan geloven: een veilig Nederland. Maar dat komt er nooit. Zolang er mensen bestaan, zullen ze elkaar naar het leven staan. Zo lang er verdienmodellen bestaan voor ondermijnende criminaliteit, zullen wij criminelen in de rechtszaal tegenover ons zien. Ik weet niet of we dat beheersbaarder gaan krijgen, het is al een mooi streven om het niet slechter te laten worden. Van belang is vooral dat wij onze doelen realistisch hebben. Gelukkig heet tegenwoordig het ministerie weer het Ministerie van Justitie en Veiligheid, en niet: Veiligheid en Justitie. Wij zijn er voor justitie. Als een veroordeelde recidiveert, kan je niet gelijk zeggen: dat ligt aan die officier die een te lage straf heeft gevorderd. Die officier heeft gewoon een rechtmatige straf willen eisen. Als we hoe dan ook willen voorkomen dat iemand nieuwe strafbare feiten pleegt, dan kom je terecht in een politiestaat, in een samenleving waarin we iedereen, heel snel, heel lang opsluiten. Alle risico’s willen uitsluiten past niet bij mijn rechtstaatidee. Met het strafrecht kunnen wij de ellende van de samenleving niet oplossen. In dit rechtstaatidee zijn rechtmatigheid en proportionaliteit kernwoorden, belangrijker dan veiligheidsdoelen. Het kan zomaar zijn dat een veiligheidsdoel is gediend met een grote ingreep in het leven van een justitiabele, maar als die ingreep onrechtmatig is of disproportioneel moeten we iets anders verzinnen of een bepaald risico aanvaarden.”

Is er in de afgelopen jaren een verschuiving geweest in de verhouding OM en minister?

“Nee. Wij zijn staande magistratuur en onafhankelijk in onze zaken en hoe we vervolgen. Slechts één keer, zo’n dertig jaar geleden, heeft het OM een aanwijzing van de minister gehad, D66’er Sorgdrager. Maar het OM is ook van beleid: we kunnen niet elk onrecht aanpakken, we moeten kiezen. En de wijze waarop wij ons opportuniteitsbeginsel aanwenden, heeft zich te verhouden tot de minister van justitie die over ons verantwoording af moet leggen. En bij gevoelige zaken informeren wij de minister. Ik heb in zeven, acht jaar nog nooit meegemaakt dat een minister zei: ‘nou, ik wil het eigenlijk anders, dus we gaan het eens anders doen’. Ik kan me alleen maar goede verstandhoudingen herinneren met zeer terughoudende ministers. Over het beleid hebben we wel af en toe wat scherpere discussies gehad met de politie, de burgemeesters en de minister. Zo hoort dat, er staat in het strafrecht immers veel op het spel. Want wat pak je op? Denk aan die klimaatdemonstraties hier vlak onder het bruggebouw boven de A12 waar wij zitten in Den Haag. We kunnen toch moeilijk duizenden demonstranten oppakken? Moeten we die vervolgens allemaal voor de rechter brengen als ze het niet eens zijn met de strafbeschikking? De rechter legt tot nu toe geen straf op en ondertussen is het hele strafrechtelijke apparaat lamgelegd en lopen de voorraden alleen maar op met ingrijpender strafzaken – ik had het net al over de zedenzaken en de verkeerszaken. Maar ook daarover is de verstandhouding met de minister uitstekend en kijken we wat we wel kunnen doen, bijvoorbeeld als het gaat om ordeverstoringen van vergaderingen van het parlement of gemeenteraden, of als het gaat om meerdere of gevaarlijke overtredingen tijdens demonstraties.”

Welke organisatie waarin je hebt gewerkt, vind je het mooist?

“Ik heb op veel plekken gewerkt: departement, rechtspraak, psychiatrie, universiteit. De leukste organisatie, dat is het OM. Omdat er zo’n enorme energie zit. Mensen willen van alles. Altijd aan het rennen en jagen. OM’ers zijn doeners en dat vind ik oneindig leuker dan waar ik eerder heb gewerkt. Er is een schaduwkant aan dat rennen. Dat zegt iedereen bij het OM ook wel: ‘Ja, we pakken van alles en nog wat op en daarna ronden we het niet altijd af of we doen het niet goed in de borging’. Dus, het is yin en yang: geen licht zonder schaduwkantjes. Dat hoort bij elkaar. Maar het lichte overheerst. Er zit zoveel creativiteit binnen het OM dat ik veel vertrouwen voel dat wij onze organisatie kunnen doorontwikkelen.”

Welk leiderschap ambiëren jullie om het OM-schip in de goede richting te laten varen?

“Die vraag is erg breed. Het kost jaren om een spitser rechtsbedrijf te worden waarbinnen minder roofbouw plaatsvindt, we rolvaster worden, we andere organisaties meer hun rol laten vervullen en we juridisch preciezer en minimalistischer zijn. Ook al omdat veranderingen vaak als bedreigend overkomen. De koers die we uitzetten willen we als College voorleven: juridisch, organisatorisch en menselijk. We willen verbindend leidinggeven. Niet om het verbinden zelf, maar omdat ons rechtsbedrijf aan maatschappelijke doelen is verbonden. Zonder de hoofdofficieren, leidinggevenden en al onze OM’ers is het College een roepende in de mist. Daarbij moet onze communicatie niet alleen op onze achterban gericht zijn, maar ook de samenleving en de politiek bereiken. Met zo’n responsiever strafrecht komt onze boodschap beter uit de mist. Ik vind dat we daar nog niet in zijn geslaagd.”  

Ben je wel eens onzeker over al jullie plannen?

“Natuurlijk, zonder onzekerheid zijn we een robot. Voor nu ben ik naast onze communicatie en het bereiken van iedereen binnen en buiten de organisatie wel wat onzeker over de komende Staat van het OM-dag, of we wel op de goede manier durven terug te blikken, publiekelijk durven toegeven dat we sommige dingen niet goed hebben gedaan, anders willen. En wat onzeker of die beschouwingen niet in vrijblijvendheid sterven. Veel is spannend, maar zonder spanning zijn we kansloos in een samenleving met veel onrecht en dreiging. We moeten op scherp staan, dat is onze maatschappelijke opdracht. Anders strijden we onze juridische strijd voor niets.”