“Als we er niet van zijn, moeten we er niet op lopen”

PG Rinus Otte over executie en verplichte geestelijke gezondheidszorg

“Ons land is in de greep van het Coronavirus. In dat licht lijken de veranderingen betrekkelijk, maar over een langere tijdlijn bezien gaat het om majeure veranderingen.” Zo betitelt Rinus Otte de gevolgen van de nieuwe wetten over executie en verplichte geestelijke gezondheidszorg (zie kaders). De procureur-generaal doelt daarbij allereerst op de inhoudelijke gevolgen voor de tenuitvoerlegging van strafvonnissen en bij de vrijheidsbeneming van mensen die vanwege verward gedrag een gevaar voor zichzelf en anderen vormen. Maar Otte, oud-rechter en nog steeds hoogleraar organisatie van de rechtspleging in Groningen, probeert ook om met wat meer afstand het ‘speelveld’ te bezien: wat is de rol van het OM als rechtsregels op de schop gaan?

Is het College blij met de nieuwe wetten voor executie en verplichte geestelijke gezondheidszorg?

“Blij of niet blij is voor mij eigenlijk geen reële vraag. De achtergrond van deze wetgeving is begrijpelijk. Bij de executie is vele jaren gediscussieerd of het OM zelf verantwoordelijk moet zijn voor uitvoering van de gevorderde straffen en maatregelen, of de minister als uitvoerende macht. En de nieuwe wetten voor de GGZ kwamen voort uit de behoefte om rond gevaarlijke geestelijk verwarde personen sneller en beter te kunnen ingrijpen. Vervolgens telt de vraag of de nieuwe wetten uitvoerbaar zijn en of het OM er mee uit de voeten kan. Maar als de wetgever heeft gesproken, pas je die aangenomen wetten gewoon toe. Binnenskamers kun je misschien eens grommen, maar ga als OM of Rechtspraak niet te snel aangenomen wetten bekritiseren en ontkrachten. Dat deden sommige rechters nadat een vorig kabinet had bepaald dat geen taakstraf mag worden opgelegd als iemand in de voorafgaande vijf jaar al een taakstraf heeft gehad. Die rechters legden daarop slechts één dag hechtenis op – die toch nooit wordt geëxecuteerd – zodat ze daarbij toch ook een taakstraf konden opleggen. Want de combinatie van celstraf en taakstraf was niet verboden. Nou, daar ben ik nooit zo van geweest. Ook al vind je een wet niet goed, in onze rechtsstaat begint het allemaal bij de wetgevende macht.”

Waarom is de verandering in executie zo ‘majeur’?

“Allereerst is executie zelf heel belangrijk. Je kan wel iemand opsporen, vervolgen en berechten, maar als de straf door welke reden dan ook niet goed wordt geëxecuteerd, leidt die rechtshandhaving schipbreuk. Dan loopt de geloofwaardigheid van justitie een deuk op. Als je duizenden mensen niet de straf kunt laten krijgen die hen is opgelegd – wat decennia een probleem is geweest – is dat een ramp.

Nadat executie meer dan tweehonderd jaar van het OM is geweest, gaat het OM er sinds januari van dit jaar veel minder over. Nu is de minister van Rechtsbescherming verantwoordelijk. Het is wel te begrijpen dat de wetgever die executiebevoegdheid bij een andere staatsmacht wilde leggen dan bij degene die straffen vordert of oplegt. Voor het OM was zicht houden op het tijdig en goed uitvoeren van een sanctie niet altijd makkelijk. Officieren bouwen aan een zaak in de opsporingsfase, maken in de vervolging hun afwegingen. Maar als na de berechting de zitting is afgelopen, zijn ze meestal al lang weer bezig met andere zaken en heeft executie niet altijd de aandacht – ook omdat de uitvoerende macht al veel deed en doet op het vlak van executie.”

En de majeure verandering bij de verplichte geestelijke gezondheidszorg?

“In de Wvggz en aanverwante wetten is een omgekeerde beweging te zien geweest. Bij vrijheidsbeneming van personen met verward gedrag die een gevaar kunnen vormen, is de rol van het OM juist gegroeid. De discussie daarover kende veel schommelbewegingen. Enerzijds vond men beslissingen over mensen met psychiatrische stoornissen, of demente mensen of verstandelijk beperkte mensen die een gevaar kunnen veroorzaken, een beslissing voor de geestelijke gezondheidszorg. Voor de ‘witte jassen’ dus, en niet voor de ‘zwarte jassen’ van de rechtelijke macht. Anderzijds, en die gedachte heeft de overhand gekregen: vrijheidsbeneming is vrijheidsbeneming. Dus dat hoort via de rechter te lopen en dan kun je je goed voorstellen dat het OM een vorderende of toetsende rol heeft.

Zo’n discussie en wetgevingstraject is beïnvloed door zaken als die van Bart van U. (die voormalig minister Els Borst en zijn zus om het leven bracht). Dat leidde tot een heel programma om zoveel mogelijk te voorkomen dat zoiets opnieuw kan gebeuren. Mede daarom kwam er uiteindelijk een grote regierol voor de officier van justitie in de Wvggz.”

Is voor een Collegelid dat net zei dat het ‘allemaal begint bij de wetgevende macht’, het probleem dan opgelost?

“Was het maar zo simpel. In de nieuwe wet is de officier van justitie een soort makelaar tussen verschillende instanties geworden. Er is geprobeerd te omschrijven wanneer verwardheid gevaar kan veroorzaken en wat daarbij precies de rol van het OM is. Dat gaat onder meer om een regierol naar de rechter toe, maar ook dat een officier 24/7 in crisissituaties snel een besluit kan nemen, waarbij ook voorkomen moet worden dat gevoelige privacy-informatie nodeloos door heel de keten verspreid wordt. Dat alles gaf nieuw werk voor het OM, dat ons ook kwetsbaar maakt, onder meer omdat we afhankelijker worden van informatie uit andere organisaties.

Als OM wil je het liefst een eenvoudige wet, als hulpmiddel en houvast voor je concrete strafzaak. Maar dat toch complexe bepalingen in de wet komen, is bijna niet te vermijden. Ook niet omdat ons parlement, de wetgevende macht, tegenwoordig wat versnipperd is. Veel kleine partijen vertegenwoordigen allemaal de belangen, wensen, hoop en vrees van hun kiezers. Het gevolg is dat in zo’n lopend wetgevingstraject allerlei amendementen, aanpassingen, worden toegevoegd. Dat maakt zo’n wet ingewikkelder. Vanuit het perspectief van de wetssystematiek kun je dan denken: juridisch was het mooier geweest als zo’n amendement er niet was gekomen. Maar tegelijkertijd: zonder meerderheid wordt die wet niet aangenomen, dus dat is dan de wil van het volk. Die wetgeving weerspiegelt het smeltkroes-effect in politiek en samenleving, inclusief de onrust die ontstaat naar aanleiding van heftige zaken.”

Hoe gaat het OM om met de nieuwe complexe regels?

“Voorafgaand aan de inwerkingtreding van de wet USB is er bij het CJIB in Leeuwarden, dat nu verantwoordelijk is, geoefend met de nieuwe executie. Een ‘toegewijd team’ bekeek wat onze taken en bevoegdheden zijn in allerlei situaties. Toch blijkt het voor alle mensen op onze parketten een grote belasting om er echt mee te gaan werken. Formeel zijn ze nu minder van executie, maar ze kunnen het nog niet loslaten. Ze worden nog voor van alles gevraagd, omdat de andere organisaties er nog niet klaar voor zijn. Dan spelen afbakeningvragen tussen bijvoorbeeld OM en rechtspraak. Onze rol moet kleiner.”

Geef eens een voorbeeld?

Neem een vonnis waarin de rechtbank 300 euro oplegt, waar volgens de wet vervangende hechtenis bij hoort. Weet je wat er in de oude situatie gebeurde als die vervangende hechtenis per ongeluk niet in het vonnis was opgenomen? Dan was het de ÓM-executiemedewerker die die fout zag, die aan de slag ging. Hij benaderde zijn evenknie bij de strafgriffie van de rechtbank. Die ging dan naar de griffier; die ging vervolgens naar de voorzitter van de strafkamer; als die de misslag bevestigde, overlegde hij met de overige rechters; die koppelden dat terug naar de griffier om een herstelvonnis te maken; die griffier maakte dat en ging daarmee terug naar de voorzitter; die dacht ‘klopt’, dus ondertekende; dan ging het terug naar de griffier; dan naar de griffiemedewerker. En weken later kwam het uiteindelijk weer bij de executiemedewerker van het OM. Kortom: een groot ‘snijverlies’.

In de nieuwe situatie moeten wij als OM er niet meer op duwen dat de rechtbank een herstelvonnis maakt. Dan geleiden wij – want dat is nog wel onze wettelijke taak – dat vonnis gewoon door naar het CJIB. Het gevolg? Als er dan niet wordt betaald, volgt geen vervangende hechtenis. Zo formeel moeten we wel gaan zijn: onze rol moet kleiner.

Of stel dat een rechter een verdachte die preventief gehecht is, in vrijheid stelt. In de oude situatie kwamen dan de stukken in handen van de officier, en die maakte dan een last tot vrijlating voor parketpolitie en gevangeniswezen. Nu kan dat niet meer: executie is voor de minister – en het Openbaar Ministerie is geen uitvoerende dienst van de minister. Bovendien kan het Openbaar Ministerie geen rechterlijke lasten op schrift stellen. Dat is aan de rechter. We moeten de zaken zuiver en gescheiden houden. Als de rechtbank iemand vrijlaat, moet de rechtbank voor die schriftelijke last zorgen die wij dan naar het CJIB doorgeleiden. Maar wij gaan niet het CJIB mondeling meedelen ‘hij moet van de rechtbank los’, dat is onvoldoende. Zo zijn er meerdere afstemmingsvragen, waarbij het uitgangspunt van het College is: als we er als OM niet meer van zijn, moeten we er ook niet meer op gaan lopen.”

Ook hier: hoe zit dat bij de Wvggz?

“Ook bij de Wvggz speelt dat aftasten en afstemmen. Zo moet het OM nu 24/7 beschikbaar zijn voor verzoeken van een burgemeester om een crisismaatregel bij een verwarde burger. Dan handelen we nu op basis van een regeling die niet makkelijk is (omdat medewerkers beschikbaar moeten zijn om actuele informatie te verstrekken aan psychiaters etc.) en waar het OM nu heel hard aan werkt om een structurele oplossing te vinden die onze werklast beheersbaar maakt. Daarom zijn we week na week met piketregelingen in de weer om dat voor elkaar te krijgen tot er een definitieve oplossing is. En belangrijker: inhoudelijk is het ook lastig. Officieren baseren hun oordeel op inschattingen van psychiaters. Dan merk je onder psychiaters ook verschil van inzicht. Dat is niet verwonderlijk, want wanneer vind je mensen nu zó gevaarlijk dat je hen verplichte zorg moet verlenen, waarbij in het uiterste geval sprake kan zijn van een opname in een accommodatie? Daar zijn wij als OM ook voorzichtig in. Dus, willen wij goed kunnen acteren, dan moet er een soort eenheid in psychiatrische normen en beleid zijn, wat heel vaak nog niet het geval is. Een zoektocht dus, voor ons en alle betrokkenen in het veld.”

Beluister ik je goed dat die zoektocht juist voor het OM lastig is?

“Het OM is als frontlinieorganisatie van nature een doenerige, praktische organisatie. Daarom worden we door burgemeesters en anderen bij van alles en nog wat gevraagd om erbij te zitten, advies te geven, te handelen. Ook omdat we een bak aan ervaring hebben. En dan trekken we er weer op uit, net als de cavalerie in Lucky Luke weer uitrukt om een belegerd fort te ontzetten. Maar ja, als we dan ineens andere of minder bevoegdheden krijgen, en het aan anderen moeten overlaten, moeten we dat wel serieus nemen. We moeten alleen dingen doen die we mogen doen. En als we iets mogen doen, moeten we daarin onze eigen magistratelijke keuze in maken.”
 

Schreeuwt dat niet om een door het College uitgezette en doorgevoerde koers?

“Deze ervaring met de nieuwe wetten, waarbij de ene wet het OM meer taken geeft en de andere wet het OM taken ontneemt, laat zien hoe groot de verscheidenheid van ons werk is. Dat kan dus verschillende koersen opleveren. En het begrip koers moeten we ook niet overdrijven. In de verschillende wetten zijn afspraken gemaakt over de rol en taken van elke organisatie en de praktijk heeft alleen tijd nodig om zich te zetten, en dat geldt niet alleen voor de OM-organisatie, ook voor de ketenpartners. Het verschilt daarom per onderwerp welke rol je moet pakken. En dus per wet: die is ons houvast. Vanuit je vakinhoudelijk gedreven opvattingen kun je soms vinden dat een wet anders had gemoeten. Maar als gezegd: die wetten vormen nu eenmaal de democratische weerslag van wat de samenleving wil.”

Mooi. Maar wat doet het College ondertussen?

“Als College doen we er wel alles aan dat wetten werkbaar zijn voor de collega’s op de parketten. Dat is dus die ‘eenheid in beleid’ waarvoor het College ooit is opgericht. Bij nieuw beleid hebben we eigenlijk maar een paar mantra’s: haalbaar, proportioneel, voorzienbaar en berekenbaar voor de omgeving. En betáálbaar. Onze boodschap naar de wetgever is duidelijk: Houd eerst rekening met de impact van wetten, bijvoorbeeld wat betreft extra financiën en fte’s. Want in alle complexiteit is één realiteit eenvoudig: Geen geld, geen Zwitsers.”

“Verwacht van het College niet zo maar die makkelijke oplossing, die sexy boodschap. Het College heeft via onze besluiten en aanwijzingen vaak wel een deugdelijke koers maar de weerbarstige en dagelijkse werkelijkheid in eigen en andermans organisaties kost tijd. Ook omdat continu bezien moet worden of de koers in alle gevallen tot aanvaardbare uitkomsten leidt, dus het is bij elk nieuw geval weer de lakmoesproef of er maatwerk moet worden geleverd. Daarom is de professionaliteit van de professional en de officier van justitie als magistraat heel belangrijk, maar dan continu in het besef dat afwijkingen terughoudend moeten plaatsvinden, niet langs persoonlijke afwegingen dienen plaats te vinden maar op basis van professionele argumenten en dat die eenduidige lijn ook belangrijk is en voorop staat. Het is díe zoektocht die nu plaatsvindt.

Er zijn veel belangen in het geding om rekening mee te houden. Dan krijg je regelmatig complexe wetten. We weten dat professionals – binnen en buiten het OM – op de werkvloer regelmatig moeite hebben met al die regels en bureaucratie. Dat ze zich soms beknot voelen door tal van regels die onderling soms conflicteren. Maar het is wat het is: het zijn de afspraken die we als samenleving in wetten hebben neergelegd. Dan is de oplossing niet dat we gaan zeggen dat we die regels niet gaan uitvoeren. Vóór wetten tot stand komen, moeten we zoveel mogelijk de vraag stellen of ze uitvoerbaar en handhaafbaar zijn. Vandaar het grote belang van onze impactanalyses. Maar ís de teerling geworpen en hébben we een regel, dan zullen we eerst moeten proberen die regel zo goed mogelijk uit te voeren.”

Al die regels. En dan werkt het OM ook nog in een keten…

“In een complexe samenleving kun je alleen maar in de keten zaken aanpakken. Die keten is kwetsbaar, en er worden fouten gemaakt. Te snel wordt daarvan gemaakt dat er in de keten gefááld is. Dat gaat het College net wat te hard. Zoals mensen van vlees en bloed slachtoffer zijn geworden in vreselijke zaken, zo zijn het ook mensen van vlees en bloed die met hun ziel en zaligheid hebben geprobeerd om problemen te attaqueren. Weet je wat ook te snel wordt gezegd als het fout gaat? ‘Het ontbreekt aan digitale keteninformatievoorziening’. Het klinkt logisch: dat andere organisaties ook de info hebben waarover de politie beschikt. Tegelijkertijd willen we de privacy van mensen niet te snel blootgelegd hebben. We kunnen wel zeggen ‘last’ te hebben van de privacybepalingen in de AVG, maar de aard van die wet deugt natuurlijk. Want moet het bijvoorbeeld echt in alle organisaties direct wijd en zijd bekend zijn als er over een persoon alleen maar een vermóeden van een verdenking is?”

Wat is dan de moeilijke, niet-sexy oplossing?

“De hamvraag is: waar zijn we van, en waar niet van? Daar is alleen niet één antwoord op. Op verschillende thema’s pakt dat verschillend uit. Er zijn veel borden waarop we schaken, met op elk bord vaak eigen spelregels. Het OM zít nu eenmaal in een keten waarin veel wordt samengewerkt. Alleen, daar gaan de verwachtingsvolle blikken heel vaak richting het OM. En meer dan welke andere organisatie staat het OM dan altijd klaar. Gaan de schouders er weer onder. Zoeken we linksom of rechtsom oplossingen. Gaan we heel veel dingen doen, die lang niet allemaal op onze weg liggen. En dan krijgen we verwijten als het fout gaat.

Als College willen we onze mensen een beetje beschermen. We zullen niet pleiten voor een OM als terugtrekkend bastion, maar samenwerken betekent niet dat bevoegdheden gedeeld kunnen worden of te makkelijk naar ons toe getrokken worden. Wij zijn er ook om in alle precisie te zeggen: Ik kan met je meedenken, maar dit is echt jullie taak. Laten we de bevoegdheden zuiver houden. Als iets niet mag, moeten we het niet doen.”