"De aanpak van milieucriminaliteit dreigt vast te lopen"

Milieucriminaliteit gaat over mogelijk vervuilde grond onder woonwijken. Illegale afvaltransporten naar Azië. Niet-naleven van veiligheidsvoorschriften door chemiereuzen. Uitrijden van mest vermengd met afvalstoffen over akkers. Het administratief laten verdwijnen van mestoverschotten. Smokkel van papegaaien van een bedreigde soort. Stelselmatig papieren vervalsen zodat het alleen maar lijkt of je grote hoeveelheden biobrandstof op de Nederlandse markt brengt.

Het is zo maar een greep van Rob de Rijck, landelijk coördinerend milieuofficier bij het Functioneel Parket. Hij begon met commuun strafrecht, maar vindt nu milieustrafrecht fascinerend. “Milieucriminaliteit heet één specialisme te zijn, maar dat is het niet. Het is een heel terrein. Het is alle criminaliteit die de fysieke wereld of de volksgezondheid in gevaar kan brengen. Direct of indirect.”

Dat klinkt allemaal best heftig. Waarom is er geen urgentie voor de aanpak van milieucriminaliteit? 

“Milieucriminaliteit lijkt abstract en krijgt daarom niet altijd voldoende prioriteit. Strafzaken duren lang en de straffen zijn vaak niet afschrikwekkend. Het probleem begint al met de taal. Het Wetboek van Strafrecht gebruikt rauwe woorden als moord, afpersing en verkrachting. Dan voel je dat het erg is. Bij milieudelicten is de taal neutraal, bijna ambtelijk: ‘handelen in strijd met de vergunning’ of: ‘je houdt je niet aan de voorschriften’. Je ziet bij milieucriminaliteit de schade van het strafbare feit ook niet onmiddellijk.

Maar het niet-naleven van de regels geeft uiteindelijk concrete schade. Het paardenvlees-schandaal. Fipronil in eieren, gestorven bijenvolken, de brand bij Chemie pack. Jaarlijks honderden asbestdoden.”

Je hebt eens in zoveel tijd een ramp nodig om het belang van milieuhandhaving aan te geven?

“Dat zou je zeggen, maar toch is dat niet zo. De vuurwerkramp in Enschede zette het belang van veilige opslag van vuurwerk op de kaart. Er zijn olietankers vergaan met enorme gevolgen. Die rampen hebben er niet over de hele linie toe geleid dat strenger op regels wordt toegezien.

Als je milieuhandhaving te lang op haar beloop laat, vallen de gevolgen niet mee. Kijk naar Chemie Pack, met grote zorgen over de rookwolken boven zuid west Nederland. Met 70 miljoen euro kosten voor de overheid. Het was verstandig geweest daar eerder in te grijpen, dan was de schade niet zo groot geweest. We zien het ook aan het voorbeeld van de afgedankte kunstgrasmatten, die zich her en der opstapelden. Bedrijven bleven de matten maar innemen, terwijl ze niet konden worden verwerkt. Als je niks doet en je laat het afval opstapelen, weet je dat de kosten om het later op te ruimen, steeds hoger worden. Gaat een bedrijf failliet, dan draaien overheid en burger voor de kosten op.

Denk ook aan ziektes die van dier op mens over kunnen gaan. Juist in tijd van Corona erg belangrijk. De Q-koorts, een ziekte die van geit op mens overgaat, had tientallen doden en zieke mensen tot gevolg. Dat voorkóm je met tijdige en jaarlijkse inentingen van dieren. Maar dat moet je wel doen.

Wat milieuhandhaving nodig heeft is een gedeeld gevoel van urgentie. Dringender gezegd: buikpijn. En vervolgens toezichthouders in positie, geconcentreerde opsporing, korte doorlooptijden van strafzaken en serieuze bestraffing. Een belangrijk kenmerk van het terrein van milieuhandhaving is de samenhang van bestuurlijke en strafrechtelijke aanpak. Strafrecht is dan van grote waarde naast het bestuursrecht, maar dan moeten we wel voldoende toevoegen.”

Voegt strafrecht voldoende toe?

“Niet altijd. Een onderzoek met vele uren werk levert soms een straf op van enkele duizenden euro’s boete. Ik noem als voorbeeld een zaak met zes containers illegale gewasbeschermingsmiddelen. De rechter legde aan de leidinggevende een boete van 40.000 euro op. Dat, terwijl de inkoopprijs van de containers rond de 100.000 dollar per stuk is. Een schijntje, daarom is het OM in appel.

Ik zie ook beweging. De afgelopen jaren zijn verdachten tot jarenlange gevangenisstraffen veroordeeld. Een transporteur uit Wintelre kreeg een jaar onvoorwaardelijk vanwege gesjoemel met mesttransporten. Een ondernemer uit Lierop moest van de rechtbank drie jaar de cel in voor stelselmatige mestfraude. Het onderzoek had te lang geduurd, anders was het vier jaar geworden. Een Chinese smokkelaar van neushoorn-horens is tot 1 jaar gevangenisstraf veroordeeld, juist op de dag dat de laatste mannelijke noordelijke witte neushoorn overleed. Een ondernemer uit Harderwijk is tot een gevangenisstraf van 30 maanden veroordeeld, waarvan 10 maanden voorwaardelijk, vanwege de fraude met bio-tickets. Op de tickets stond dat het biodieselbedrijf grote hoeveelheden biobrandstof op de Nederlandse markt bracht, zonder dat dit gebeurde. Veelal zaken waarin legale marktpartijen binnen de legale structuren forse misdrijven plegen, waarmee ze veel geld verdienen ten koste van de concurrent, de veiligheid van personen en de leefomgeving. Deze zaken lopen nu in hoger beroep.

In vergelijking met veel andere landen doet Nederland het niet eens zo slecht, maar de aanpak van milieucriminaliteit is nog niet effectief genoeg. Uit een recente beleidsevaluatie van de EU blijkt dat Nederland de milieuhandhaving in theorie grotendeels op orde heeft. De praktijk staat daar nog ver vanaf. Het Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid (CCV) signaleert in een recente verkenning aanzienlijke knelpunten. Die verkenning werd uitgevoerd in opdracht van het ministerie van Justitie en Veiligheid en het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat. De titel van het rapport is ‘De markt de baas’. Dat zegt genoeg.”

Wat gaat er niet goed? 

“Ik zie twee hoofdknelpunten. Het ene punt gaat over de bestuurlijke handhaving en de andere gaat over de strafrechtelijke handhaving.

Het CCV signaleert in zijn rapport -en dat beeld herken ik wel - dat het bij het bestuurlijk bevoegd gezag vaak ontbreekt aan urgentie. Omgevingsdiensten, ook wel bekend als milieudiensten, zijn vaak te afhankelijk van het gezag waaronder ze vallen. Ze hebben vaak toestemming van een gedeputeerde of wethouder nodig om overtreders aan te kunnen pakken. En bestuurders willen dat niet altijd. Zij vinden dan het economisch belang van een onderneming te groot, of vrezen een schadeclaim. Maar ik wil niet focussen op de bestuurlijke kant. Aan onze strafrechtelijke kant hebben we genoeg huiswerk.

Het CCV signaleert dat opsporing en vervolging te weinig slagvaardig zijn, dat onderzoeken te lang duren en de uiteindelijke sancties vaak niet afschrikwekkend zijn. Rechters straffen volgens mij vaak laag in vergelijking met het voordeel dat overtreders verdienen. Dat lijkt overigens aan het veranderen, we werken hier hard aan. We hebben de afgelopen jaren voorbeelden van zaken waar wel afschrikwekkend gestraft is. Ik noemde er al een paar. Daar moeten we lering uit trekken. Ik ben niet uit op zwaarder straffen op zichzelf, maar vind dat een straf in verhouding moet staan tot een overtreding. Dit legt de Europese Unie ons ook met zoveel woorden op: sancties moeten doeltreffend, evenredig en afschrikkend zijn. Ik beschouw die reeks van drie als de essentie van onze opdracht. Die reeks zou in de Wet op de Economische Delicten moeten worden opgenomen, voor de bepaling van de strafmaat.”

In het CCV-rapport uit iemand de zorg dat strafrecht in de marge belandt. Vrees je daar ook voor? 

“Die zorg komt voort uit een combinatie van constateringen. De eerste is dat een strafzaak in dit veld vaak lang duurt en een straf oplevert die licht oogt. Gelukkig niet altijd dus, maar vaak nog wel. De tweede is dat het strafrecht op milieugebied geen monopolist is. Voor veel feiten kan een bestuurlijke boete worden opgelegd en die mogelijkheid wordt voortdurend uitgebreid. Voor gewasbeschermingsmiddelen heeft de wetgever het primaat al bij de bestuurlijke boete gelegd. Voor bedrijven die met grote hoeveelheden gevaarlijke stoffen werken, kan de Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid een bestuurlijke boete opleggen en dat wordt uitgebreid naar de provincies, dus omgevingsdiensten.

En er is roep om meer. Dat blijkt bijvoorbeeld in een lopende bestuursrechtelijke procedure bij de Raad van State. Die procedure gaat over de import van hout. De Europese regels eisen dat is geborgd dat het verantwoord is gekapt. In deze procedure heeft de staatsraadadvocaat-generaal een advies uitgebracht en daarin vindt hij het een manco in de Nederlandse wetgeving dat die voor overtreding hiervan geen bestuurlijke boete bevat. 

Die conclusie is ook een mooie illustratie van een derde factor: strafrecht is voor de buitenwereld vaak een black box. Hij schrijft namelijk ook dat het OM in die zaken niet vervolgde en dat het hof dat in een artikel 12 procedure accordeerde. Dat is voor hem een gegeven op basis van het opportuniteitsbeginsel. Maar daarmee ervaart hij strafrechtelijke handhaving kennelijk als een losstaand systeem waarvan je maar moet afwachten of het in actie komt.

Dat alles betekent inderdaad het gevaar dat strafrecht in de marge belandt. De buitenwereld ziet een traag en duur systeem dat vaak tot straffen komt die het bestuur ook kan opleggen.

Wie moet er dan aan de slag? Niet die buitenwereld, maar het strafrecht. We zijn aan de slag met de fundamentele vraag waar het strafrecht eigenlijk voor is. Moeten we een zaak die met een bestuurlijke boete kan worden afgedaan, het strafrecht in trekken, met járen aan opsporing, vervolging en berechting? Het antwoord ligt in zo’n mestfraudezaak waar enkele jaren gevangenisstraf wordt opgelegd: daar is het strafrecht voor. En het moet hoe dan ook sneller. Dat de redelijke termijn is overschreden, is in vonnissen zo ongeveer een standaardoverweging. Hoe dat komt? Doordat we er altijd naar streven om iets helemaal uit te zoeken, zodat we nog een rechtshulpverzoek doen of ook feiten van een jaar eerder willen bekijken. Maar ook doordat we inefficiënt werken. Dan focussen we niet op een strakke beoordeling van een ingekomen dossier, maar op de inzet van bijzondere opsporingsactiviteiten in een nieuwe zaak, zoals observeren of telefoontaps, want die hebben haast. Of, een herhaalde klacht van de opsporing en niet ten onrechte: dan heeft een zaak twee of zelfs drie achtereenvolgende officieren. Of een secretaris kijkt eerst en daarna de officier. Het OM heeft daar dus ook zelf iets in te doen en daar zijn we binnen de organisatie mee bezig. We willen meer thematisch gaan werken en het verkorten van de doorlooptijd van zaken heeft de hoogste prioriteit.”

Indien geldboetes de overheersende straffen zijn en het bestuur die ook kan opleggen, moet er dan geen strafrecht meer ingezet worden voor dit soort zaken, ook al is de gevaarzetting soms heel groot ? 

“We zijn bezig om strafrecht alleen in te zetten wanneer het toegevoegde waarde heeft. Je moet dus steeds achteraan beginnen met nadenken. Wat moet de reactie op een overtreding zijn:

• Gevangenisstraf? Zeker strafrecht.
• Zware maatschappelijke afkeuring uitspreken? Strafrecht.
• Agendering van een thema? Dat kan het strafrecht heel goed, mits het niet te traag is. In de bio-ticketzaak is dit in het samenspel van opsporing en vervolging goed gedaan, vind ik.
• Stelselmatige niet-nalevers van de markt weren? Waarschijnlijk een combinatie van bestuurs- en strafrecht.
• Voordeel afpakken? Strafrecht, maar je zou als je zou willen naar een stelsel kunnen waarin het bestuur dat ook kan.
• Boete ter afrekening? Waarschijnlijk bestuursrecht.
• Herstel afdwingen? In de eerste plaats bestuursrecht.

Daarmee zeg ik niet dat alle boetes voor het bestuursrecht moeten zijn. De strafrechtelijke berechting spreekt al grote maatschappelijke afkeuring uit en dat is een waarde op zichzelf. En het kan een bewuste keuze zijn om te werken aan een serie relatief kleine boetes, om een strafblad op te bouwen. Dat kan ook van groot belang zijn als je bij overtredingen door rechtspersonen wilt kijken naar de persoonlijke verwijtbaarheid van leidinggevenden. Ook daar kan het strafrecht vaak meer dan het bestuursrecht, al is de bewijsopdracht doorgaans een lastige.”

Er lekt politiecapaciteit van milieu weg naar commune delicten, wordt in het CCV-rapport gezegd. Hoe zit het eigenlijk met de opsporing?

“Ik zou meer coherentie willen. Ik vind de opsporing erg versnipperd. Je hebt voor heterdaad-constateringen buitengewone opsporingsambtenaren (boa’s) bij landelijke inspecties en bij regionale organisaties zoals een omgevingsdienst of een waterschap. Meestal zijn boa’s in dienst van een overheid, maar ze werken ook bij private organisaties, zoals Natuurmonumenten. Voor de recherchematige zaken heb je de bijzondere opsporingsdiensten (BOD’en) van vooral de Inspectie Leefomgeving en Transport ILT en de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit NVWA. En daarnaast is er uiteraard de politie die zowel heterdaad-zaken doet als meer recherchematige opsporing. Aan de OM-kant komt dat bijna allemaal samen bij het Functioneel Parket.

Al deze opsporingsorganisaties hebben specialisatie als uitgangspunt, behalve de politie en dat maakt het soms best lastig. Ik heb veel waardering voor de kwaliteit van de politie, maar voor sturing vanuit landelijk perspectief is het niet eenvoudig dat de opsporing binnen de politie op dit gespecialiseerde terrein is ingericht volgens algemene principes. De milieurecherche valt nu onder 11 eenheden met ook nog eens informatie en tactiek gescheiden. Sturing daarop vanuit een landelijke weeg- en stuurploeg is moeilijk. En inderdaad, het gebeurt dat milieucapaciteit structureel wordt ingezet voor grootschalige onderzoeken (tgo’s) of bijvoorbeeld het aanpakken van achterstanden in zedenzaken. Ik moet eerlijk zijn: als ik generieke recherchechef was, is de kans groot dat ik hetzelfde zou doen. Maar vanuit milieu gezien, moet het gewoon niet gebeuren. Er is altijd iets dat dringender oogt. Maar het milieubelang verdient ook in de opsporing een krachtige stem.

Misschien moeten we, als we de opdracht gaan uitvoeren die de ministers nu op grond van het CCV-rapport hebben gegeven, gezamenlijk kijken of het voordelen biedt om meer voor een BOD-achtige vorm te kiezen. Kinderporno wordt aangepakt met een centraal gestuurd dedicated team, dat lijkt me voor milieu ook goed. Als je het stelsel helemaal opnieuw moest bouwen, zou je voor de recherchematige milieuzaken misschien zelfs kiezen voor twee grote BOD’en. Eén voor landbouw en voedselveiligheid en één voor industrie, transport en afval. Dan heb je een relatief overzichtelijk veld van recherche en het bijkomend voordeel is, dat er dan in omvang meer balans bestaat tussen de BOD’en. Maar dat is voor de politiek. Misschien iets voor het volgende kabinet om zich over te buigen?”

Heeft het CCV-rapport genoeg aandacht gekregen?

“Inmiddels hebben de ministers van Justitie & Veiligheid en van Infrastructuur & Milieu aangegeven dat we iets met dit rapport moeten. Daar ben ik blij mee, want het kan zo niet langer. Het systeem is niet effectief en dreigt vast te lopen. Er is werk aan de winkel.

In de pers is weinig aandacht voor het rapport geweest. Dat heeft me verbaasd. Er staan pittige dingen in, doordat geïnterviewde mensen uit de praktijk openhartig spraken. Je kan bijvoorbeeld lezen dat bestuurders soms onderzoek door een omgevingsdienst bewust of onbewust frustreren.”

Het is al zo vaak gezegd dat het beter moet. Wie zegt dat het nu echt beter gaat en het rapport niet weer ergens in een lade belandt? 

“Ik heb het gevoel dat de aandacht voor de aanpak van milieucriminaliteit toeneemt. De aandacht voor duurzaamheid, klimaat, milieu, een gezonde leefomgeving groeit. Je kan regels maken om de aarde te beschermen, maar als je niet investeert in handhaving worden regels onvoldoende nageleefd. En als dat maar toeneemt, voelt degene die ze wel naleeft, zich een loser.

Ik lees steeds meer milieuartikelen van journalisten. Ik merk dat er meer vragen over handhaving worden gesteld door Kamerleden. Het is niet alleen de milieuschade die nu terecht meer aandacht krijgt. Duidelijker wordt ook dat milieucriminaliteit zeer lucratief kan zijn. Het klassieke voorbeeld daarvan is het weg mengen van afval: je bespaart de hoge kosten van reguliere verwerking. Of kijk naar wat er wordt betaald voor illegaal verhandelde beschermde dieren. Ook bij de rechters is er beweging, want de afgelopen jaren zijn er verdachten tot jarenlange gevangenisstraffen veroordeeld. Van deze voorbeelden moeten we leren.

De grote opdracht voor het strafrecht op dit essentiële terrein is om in een gestroomlijnd traject iets aan de handhaving toe te voegen dat het bestuursrecht niet heeft, waarbij de sanctionering als geheel doeltreffend, evenredig en afschrikkend moet zijn. Er is urgentie geboden. Bij het OM, bij rechters, opsporingsdiensten, maar ook bij bestuurders en toezichthouders. Overal.”