'Het is allemaal veel te ingewikkeld gemaakt'

Tien jaar na de commissie Hoekstra

Dat mr. drs. Rembrandt Zuijderhoudt als psychiater al enige tijd niet meer praktiserend is, is niet iets wat zijn Haagse werk- en studeerkamer verraadt. Klassiek is het woord. Met een massief houten bureau, en wanden die van plint tot plafond - op een aantal stemmige landschapsschilderijen na - gevuld zijn met talloze boeken en naslagwerken. Ook Janine Berton, landelijk officier van justitie verplichte zorg, neemt de locatie van het interview met enig ontzag in zich op. “Zal ik dan maar gaan liggen,” zegt ze met een knipoog, terwijl ze wijst op de divan in de hoek.

Ruim tien jaar geleden was psychiater Zuijderhoudt, tevens jurist, een van de vier leden van de commissie Hoekstra. Hij spreekt hier nadrukkelijk op persoonlijke titel, niet namens die commissie. De commissie kreeg van het toenmalige College van procureurs-generaal van het Openbaar Ministerie de opdracht om onderzoek te doen naar de gang van zaken rond Bart van U., de man die in 2015 zijn zus vermoordde en, zo bleek later, een jaar eerder Els Borst had vermoord, de voormalige minister van Volksgezondheid. Hoewel Van U. al langere tijd bij politie en justitie in beeld was, en men op de hoogte was van zijn zorgwekkende psychische gesteldheid en de mogelijke veiligheidsrisico’s daarvan, kreeg Van U. jarenlang niet de hulp en zorg die nodig waren. Ook niet nadat zijn familie bij meerdere instanties talloze keren de noodklok had geluid.

Het onderzoeksrapport van de commissie Hoekstra loog er niet om. Er was veel fout gegaan. Deels door menselijk falen, deels door haperende ICT-systemen, maar deels ook omdat de organisatie van de samenwerking tussen de geestelijke gezondheidszorg enerzijds en politie en justitie anderzijds veel te wensen over liet. Essentiële informatie bereikte daardoor niet de juiste mensen.

Inmiddels is het tien jaar geleden dat het rapport verscheen, en er is in die tijd, mede door toedoen van het rapport, veel veranderd. Niet in de laatste plaats de wetgeving rond verplichte en forensische zorg. Na een lange aanloop werd de Bopz (de Wet bijzondere opnemingen in psychiatrische ziekenhuizen), die gedateerd en niet langer toereikend werd gevonden, op 1 januari 2020 vervangen door een tweetal nieuwe wetten, te weten de Wvggz (Wet voor de geestelijke gezondheidszorg) en de Wzd (Wet zorg en dwang).

Is het daarmee daadwerkelijk beter geworden? Is er sindsdien meer zicht en grip op mensen die vanwege hun psychische gesteldheid een mogelijk veiligheidsrisico vormen voor zichzelf, voor hun omgeving of voor de hele samenleving? Wie het nieuws volgt, heeft waarschijnlijk niet die indruk.

Het lijkt wel of het in het nieuws steeds vaker over ‘verwarde’ personen gaat. Zijn er meer, of plakken we dat label er gewoon steeds sneller op?

Zuijderhoudt: “Wat we als samenleving ongewenst vinden, vinden we al snel abnormaal en onbegrijpelijk. Een normaal mens doet dat toch niet? Het idee is dan al snel dat de GGZ er iets mee moet. Maar of die personen er meer zijn dan enkele decennia geleden, dat durf ik niet te zeggen. Als ik het vergelijk met de jaren tachtig, mijn eerste jaren in de psychiatrie, dan zie ik in onze huidige samenleving veel meer ontremd en onaangepast gedrag. Er zijn minder correctieve mechanismen. In de buurt, in de familie, en op de werkvloer. Men leeft zijn eigen leven, zonder al te veel bemoeienis met anderen. Daarnaast heb ik de indruk dat ook de overvloedige beschikbaarheid van alcohol en drugs hierbij een belangrijke factor is. Als je kijkt naar grote incidenten met dit soort personen dan speelt dat vrijwel altijd een rol.”

Berton: “Verslaving en middelengebruik vormen een groot probleem. Dat zien we in bijna al onze dossiers waar uiteindelijk incidenten plaatsvinden. De term ‘verwarde personen’ vind ik trouwens niet goed. Alsof we een samenleving hebben van verwarde en niet-verwarde personen. Het feit dat ik jouw gedrag vreemd vind, maakt jou nog niet verward. Ik heb het liever over personen met onbegrepen gedrag.”

Welke term je ook gebruikt, het suggereert ten onrechte dat het om een homogene groep gaat. Uit welke subgroepen valt de groep uiteen?

Berton (zuchtend): “Daklozen, verslaafden, personen met psychiatrische problematiek, personen die tijdelijk wat minder goed in hun vel zitten omdat ze hun baan kwijt zijn, of omdat hun vrouw er vandoor is, mensen zonder verblijfsstatus… Noem maar op. En alle mogelijke combinaties daarvan.”  

Zuijderhoudt: “Vaak is het wat we noemen ‘double trouble, triple cripple’. Het is en, en, en. Veel mensen zijn kwetsbaar omdat ze bijvoorbeeld een relatief laag IQ hebben, wat ertoe kan leiden dat ze niet op een verantwoorde manier kunnen omgaan met drank en drugs. Zeker niet in stressvolle situaties. Ze blijven sociaaleconomisch achter omdat ze niet de juiste wegen weten te vinden. Dat zijn de mensen die als eerste dakloos worden en als laatste weer onderdak vinden. En juist die omstandigheden vormen een vruchtbare bodem voor allerlei psychiatrische stoornissen. Overigens: dat het allemaal psychiatrie is, en dat het hebben van een psychiatrische stoornis op zich al gevaarzettend zou zijn is een grove vertekening van de werkelijkheid en stigmatiserend voor de patiënten. Zo is het natuurlijk niet.”

Met welke van die mensen heeft het OM te maken?

Berton: “Je zou denken dat het alleen degenen zijn die strafbare feiten plegen, maar de groep is veel groter dan dat. Het gaat ook om al die mensen die in aanraking komen met de Wvggz. Dat zijn mensen die niet verdacht worden van een strafbaar feit, maar die wel kampen met een dusdanige vorm van psychiatrische problematiek, dat verplichte zorg nodig wordt gevonden. Sinds de nieuwe wetgeving gaan alle aanvragen voor verplichte zorg via het OM.”

Vijf jaar geleden werd de Bopz vervangen door de huidige verplichtezorgwetgeving. Wat waren de voornaamste knelpunten die men met de nieuwe wetgeving hoopte op te lossen?

Zuijderhoudt: “De Bopz was een opnamewet. Het was heel simpel en heel zwart-wit: óf je werd onvrijwillig opgenomen, óf er was helemaal niets onvrijwillig. En alleen via zo’n onvrijwillige opname kon je dan iemand gedwongen medicatie toedienen. De wet was voornamelijk gericht op opsluiten, en te weinig op behandelen. Dat vond men niet meer passen bij deze tijd. We wilden minder gedwongen opnames, en meer ambulante behandeling op maat. Zoveel mogelijk vrijwillig en binnen een context, dus in samenspraak met bijvoorbeeld de familie. De nieuwe wetgeving moest daarbij aansluiten. In het eerste ontwerp van de wet zie je dat ook heel duidelijk. Dat was een wonder van eenvoud. Daarna is er door een aantal belanghebbende partijen gelobbyd en geprobeerd om allerlei veiligheidswaarborgen in die wet in te bouwen, op het paranoïde af. Dat heeft jaren geduurd en is uiteindelijk uitgemond in een ongelooflijke brei van bepalingen en een enorme administratieve belasting. Om een idee te geven: stel je gaat met een aantal vrienden met de auto op wintersport en iemand zegt: ik neem voor de zekerheid ook mijn surfplank mee. En mijn teenslippers, voor als het mooi weer wordt. En een hangmat. Maar ook een paraplu voor als het regent. En misschien is er wel een tennisbaan, dus ik neem ook mijn tennisracket mee. Oh ja, en mijn fiets… Je kunt je voorstellen hoe die auto er uiteindelijk uitziet. Daar kun je nauwelijks nog mee op reis. Nou, zo’n soort wetgeving is het uiteindelijk dus geworden.”

Berton: “De Bopz was gericht op de hele doelgroep. Maar je hebt verschillende groepen. Je hebt de mensen die permanente zorg nodig hebben, bijvoorbeeld ernstig dementerenden en verstandelijk gehandicapten. En je hebt de groep met een psychische stoornis. Mensen die je met de juiste zorg en medicatie dusdanig kunt stabiliseren dat ze weer grotendeels zelfstandig kunnen functioneren. Dat onderscheid zat niet in de Bopz. Daarom is de Wvggz er gekomen voor de mensen met een psychische stoornis, en daarnaast de Wzd voor die andere groep. Maar wat zie je nu: mensen passen niet in één hokje. Dat maakt het toepassen van de wetten zo ingewikkeld.”

De twee wetten zitten elkaar in de weg?

Zuijderhoudt: “Dat is iets waar destijds al ernstig voor is gewaarschuwd. De opsplitsing in twee verschillende wetten kwam vanuit de politiek. Wij hebben toen gezegd; als je daarvoor kiest, zorg er dan wel voor dat de twee wetten compatibel zijn met elkaar. Daar heeft de wetgever het volledig laten liggen. Daarom zitten we nu met twee wetten die elk een totaal ander karakter hebben. Twee wetten die soms wel identieke terminologie hanteren, maar daar niet dezelfde betekenis aan geven. Wetten die gebrekkig op elkaar aansluiten. Want meestal is het niet het een of het ander. Het is het een én het ander. Het is én een verstandelijke beperking, én een psychiatrische stoornis. Je kunt dat niet los van elkaar zien. Je kunt dat niet ontvlechten. Ook niet juridisch. En dat moet je ook niet willen.”

Berton: “In 2021 en 2022 is er een evaluatie van de wet geweest. Een van de conclusies luidde letterlijk dat de wetten mislukt zijn. Dat het beter één wet had kunnen blijven. Het is allemaal veel te ingewikkeld gemaakt. Ik spreek uit ervaring: het kost je jaren om het echt goed te doorgronden. Bovendien zitten er heel veel administratieve lasten aan vast en onnodig veel handelingen, niet in de laatste plaats voor het Openbaar Ministerie. Inmiddels heeft er een wetsvoorstel ter consultatie gelegen. Daarin is geprobeerd om de twee wetten dichter bij elkaar te brengen, maar ik vrees dat het daar alleen maar nóg ingewikkelder van gaat worden.”   

De verwarrende wetgeving is inmiddels een groter probleem dan de verwarde personen zelf?

Berton: “Daar lijkt het wel op. Ik heb al heel wat mensen horen roepen dat ze terugverlangen naar de oude wetgeving. Dat is geen optie, maar ik snap het wel.”

Zuijderhoudt: “Wacht even. De wet heeft de ambities van destijds in de praktijk niet kunnen waarmaken, maar dat de wetgeving volledig is mislukt, dat gaat mij een brug te ver. Je zou het bijna vergeten, maar het meeste wat met deze wetgeving wordt afgedaan, gaat gewoon goed. Het is ongelooflijk veel werk, maar het marcheert wel. Het is niet zo dat het nu ineens suïcides regent, of dat duizenden mensen aan hun lot worden overgelaten. Als je kijkt naar de tijd van de Bopz, en naar de situatie nu, met de Wvggz, dan is er veel wat we stilzwijgend als winst hebben geïncasseerd. Veel dingen zijn beter geregeld en gaan ook daadwerkelijk beter. De samenwerking tussen het OM en de GGZ, meer in het bijzonder die tussen de officier van justitie en de geneesheerdirecteur, is wat mij betreft voorbeeldig en zeer genuanceerd.”

Een van de aanbevelingen van de commissie Hoekstra was om de officier van justitie in dit soort zaken een veel prominentere rol te geven. In de huidige wetgeving is dat ook het geval. Wat houdt die rol in?

Berton: “Het idee daarachter is dat verplichte zorg, dus tegen iemands wil, een vorm van vrijheidsontneming is, en dat de juridische toets die daarvoor nodig is, niet alleen aan een psychiater of psycholoog kan worden overgelaten. In de praktijk betekent het dat alle aanvragen voor zorgmachtigingen, dus ook die vanuit de zorg, zonder strafrechtelijke component, via de officier van justitie gaan. Die bepaalt vervolgens of zo’n aanvraag in behandeling wordt genomen. Vervolgens wijst de officier een geneesheer-directeur aan die de vereiste medische stukken verzamelt, onder andere een medische verklaring en een zorgplan, en aanlevert bij de officier van justitie, samen met zijn eigen bevindingen. De officier bepaalt op basis van dat alles of er inderdaad een verzoekschrift voor het afgeven van een zorgmachtiging bij de rechter wordt ingediend. In zo’n traject vormen de officier van justitie en de geneesheer-directeur dus echt een tandem.”  

Hoe bevalt die rol het OM?

Berton: “Het idee van een actievere rol hebben we destijds omarmd, maar we zijn niet blij met de manier waarop die nu in de wet is omschreven. Het kost ons enorm veel capaciteit terwijl we in de praktijk zien dat in het grootste deel van de aanvragen voor zorgmachtigingen er geen enkel haakje met het strafrecht is. Bovendien wekt deze rol te hoge verwachtingen van wat het OM allemaal doet en kan. Alsof de officier een soort duizenddingen doekje is die je overal maar voor kunt inzetten, waarmee je alle gaten kunt dichten. De rol van de officier van justitie in de verplichtezorgwetgeving beperkt zich tot ‘wanneer gaan we de voorbereiding van een zorgmachtiging starten, en wanneer dienen we daadwerkelijk een verzoekschrift in’. Niet meer dan dat. Zodra de machtiging er is, heeft de officier geen rol meer. Maar zo gaat het in de praktijk vaak niet. Ik maak mee dat officieren zelf contact opnemen met zorginstellingen om te vragen of er nog een bed vrij is. Dat is natuurlijk van de zotte. Zorg verlenen is geen taak van een officier van justitie. Totaal niet. Daar zijn anderen van. Maar dat onderscheid is vertroebeld geraakt.”

Ook artikel 2.3 van de Wet forensische zorg (Wfz), de zogenaamde schakelbepaling, kent knelpunten. Wat is daar het voornaamste probleem?

Berton: “Dat artikel is door de wetgever in het leven geroepen om personen vanuit een strafrechtelijk kader door te geleiden naar reguliere verplichte zorg. Het idee van zo’n brugfunctie is goed, maar de uitwerking ervan werkt verwarrend. Die tandem van officier van justitie en geneesheer-directeur, waar de wetgever bij civiele Wvggz-zaken juist zoveel waarde aan hecht, wordt in artikel 2.3 van de Wfz, dus in strafrechtelijke zaken, buitenspel gezet. Daarin is namelijk bepaald dat een strafrechter ‘ambtshalve’ ook zelfstandig een zorgmachtiging kan afgeven. Dus zonder tussenkomst van een officier van justitie, en zelfs tegen diens advies in. Terwijl onze zorgofficieren daarvoor als geen ander over de juiste expertise en ervaring beschikken. Zij zijn hier dag in dag uit mee bezig. Strafrechters in veel mindere mate. Die krijgen een paar keer per jaar met zo’n zaak te maken, wat echt wel iets ingrijpends is. Artikel 2.3 Wfz maakt hen bevoegd een zorgmachtiging af te geven. Ook als de officier van justitie of de geneesheer-directeur uitdrukkelijk vraagt dit niet te doen. Ik vind dat op z’n zachtst gezegd vreemd. Of iets minder zacht gezegd: ik kan daar met mijn pet niet bij. Dergelijke uitspraken vormen voor onze verplichte zorg-officieren een frustratie.”

Zuijderhoudt: “Voor de GGZ ook. De constructie waarbij je een ervaren jurist belast met het juridische handwerk, en een geneesheer-directeur laat gaan over de inhoud, dat vind ik nog altijd een gouden greep. Zo krijgt een rechter het best mogelijke advies voorgelegd, zowel juridisch als medisch-inhoudelijk. Artikel 2.3 biedt de rechter de ruimte om dat allemaal terzijde te schuiven, en ondanks een weloverwogen, deskundig negatief advies tóch een zorgmachtiging af te geven. En dat gebeurt soms ook. Incidenteel ook nog zonder deugdelijke onderbouwing. Dat is voor een geneesheer-directeur net zo frustrerend als voor een officier van justitie. Dat steekt. Als je kijkt naar de hele wetsgeschiedenis dan denk ik ook niet dat dit de bedoeling was. De ruimte die artikel 2.3 de strafrechter biedt is volgens mij puur bedoeld voor uitzonderlijke gevallen. Om te kunnen ingrijpen wanneer iemand tussen de wal en het schip dreigt te vallen.”

Wordt artikel 2.3 in de praktijk onjuist toegepast?

Berton: “Het probleem is dat veel deelnemers aan het strafproces - rechters, advocaten, maar ook onze eigen officieren van justitie die niet gespecialiseerd zijn in verplichte zorg - dikwijls een verkeerd beeld hebben van de zorgmachtiging. Van waar die wel en niet voor is bedoeld. Van waar de GGZ wel en niet van is. Die onwetendheid zorgt voor een hoop problemen en frustraties. Zo lees ik nog regelmatig in vonnissen dat een zorgmachtiging wordt opgelegd. Dat kan helemaal niet. Een zorgmachtiging is geen veroordelend vonnis. Een taakstraf of gevangenisstraf leg je op, wat betekent dat de straf ook moet worden uitgevoerd. Voor een zorgmachtiging geldt dat niet, althans niet als de zorgverlener daarvoor geen noodzaak ziet. Een zorgmachtiging wordt niet opgelegd, die wordt afgegeven. Dat betekent juridisch écht iets anders. In de kern is de Wvggz een beschermingswet. Een zorgmachtiging kan dus alleen vanuit zorgbehoefte worden verleend, dus juist niet als straf of maatregel.”

Hoe staat het met die andere belangrijke aanbeveling van de commissie Hoekstra: het verbeteren van de informatie-uitwisseling tussen de betrokken partijen?

Berton: “Het rapport Hoekstra heeft er mede voor gezorgd dat wij als OM tegenwoordig onze strafrechtelijke gegevens verstrekken aan de geneesheer-directeur. Dat gaat goed. Waar nog wel regelmatig verwarring over bestaat is de informatie die wij vanuit de GGZ krijgen. Die stukken worden opgesteld door professionals met een medisch beroepsgeheim en worden aan ons verstrekt ten behoeve van een zorgmachtiging of de voorbereiding daarvan. Dat gebeurt in het kader van de Wvggz en die wet zegt heel duidelijk dat ze ook alleen daarvoor mogen worden gebruikt. Desondanks wordt door strafrechters - ook weer in het kader van artikel 2.3 - vaak het strafproces als uitgangspunt genomen en geredeneerd dat alle partijen moeten beschikken over dezelfde stukken. Dan worden de medische verklaringen dus toch onderdeel van het strafdossier. Dat mag niet, maar het gebeurt wel. Daarmee komt niet alleen het medisch beroepsgeheim serieus onder druk te staan, het opent ook de deur voor verkeerde conclusies. De stukken zijn ook met een heel ander doel opgesteld en geven beperkte informatie, namelijk alleen voor zover relevant voor toepassing van de Wvggz. Het juist interpreteren van dat soort stukken vereist bovendien de nodige expertise. Maar ook andere procespartijen kunnen zo redeneren: het OM heeft die medische gegevens toch, waarom worden ze dan niet gebruikt? Heel simpel: de wet staat het niet toe. Juist vanwege het belang van het medisch beroepsgeheim, wat een heel groot goed is in verband met de toegang tot zorg en het vertrouwen in een arts. Het doorbreken van het medisch beroepsgeheim is in het strafrecht niet voor niets met zeer strikte waarborgen omgeven.”

Zuijderhoudt: “Als het gaat om die gegevensdeling wordt nog regelmatig verwezen naar het rapport van de commissie Hoekstra. Zo van: ‘het moet van Hoekstra…’. Dat is onzin. De vraagstelling aan de commissie betrof niet het medisch beroepsgeheim. Dat het rapport zou kunnen of willen tornen aan dat beroepsgeheim is pure fantasie.”

Het OM kan de wet niet veranderen. Wat kan het OM wel doen?

Berton: “We kunnen de wetgever wel adviseren over mogelijke aanpassingen en dat doen we ook. Daarnaast spannen we ons in om de huidige wetgeving zo goed mogelijk uit te leggen aan iedereen die ermee te maken heeft. Ook zullen we nog veel duidelijker moeten maken waar we als OM wel, en waar we niet van zijn. Momenteel wordt er gewerkt aan een handelingskader waarin we dat glashelder uiteenzetten. En als we er niet van zijn dan gaan we het ook niet meer doen. Punt. Ook niet met de beste bedoelingen. Want die fout maken we als OM nog te vaak. Als je jezelf ergens verantwoordelijk voor maakt, dan ben je het ook. Dat schept verwachtingen. Dat moet je niet doen.”  

Is de kans op tragische incidenten zoals die met Bart van U. met de huidige wetgeving verkleind?

Zuijderhoudt: “Je kunt niet alles dichttimmeren. We hebben de zorgwetten, we hebben het strafrecht, en we hebben een aantal bestuurlijke maatregelen in handen van burgemeesters. Maar die sluiten niet naadloos op elkaar aan, en dat kan ook niet. Het is een illusie om te denken dat als een officier van justitie er strafrechtelijk niets mee kan, de GGZ het wel kan oplossen. Bovendien wordt een groot deel van de praktijk gedicteerd door andere factoren. Ik noem maar wat: haperende ICT-systemen, administratieve dwalingen, een tekort aan beveiligde bedden... En dan is het ook nog zo dat het hele thema van ingewikkelde, openbare, geestelijke gezondheidszorg, op de grens van hoog risico, deels is belegd bij commerciële zorgverzekeraars. Dat helpt ook niet. Bart van U. zat op een gegeven moment gedetineerd in België vanwege een incident bij de Israëlische ambassade. Hij werd daar gedwongen opgenomen, maar moest na verloop van tijd weer terug naar Nederland. Zijn zorgverzekeraar weigerde daaraan mee te werken omdat zijn zorgverzekering vanwege zijn detentie was opgeschort. Terwijl hij daaruit al anderhalf jaar eerder was ontslagen. Hij heeft daarna hemel en aarde moeten bewegen om aan te tonen dat hij niet meer in detentie zat. Pas na weken kreeg hij eindelijk zijn non-detentieverklaring, maar toen was hij al lang weer terug in Nederland. Met alle risico’s van dien. Zo’n scenario is nu nog steeds heel goed denkbaar. Dan kun je de meest geweldige wetten bouwen, maar zolang het de geldjongens zijn die aan de knoppen zitten, wat bereik je daar dan mee?”

Berton: “We leven in een samenleving waarin we eigenlijk geen veiligheidsrisico’s meer accepteren. Als er iets misgaat wordt er gelijk naar de overheid gekeken. En zo stapelen de kritische rapporten zich op. Met als gevolg dat goedwillende, deskundige mensen hun nek niet meer durven uit te steken. Uit angst dat als het misgaat, hun hoofd op het hakblok gaat. Dat zorgt er niet voor dat mensen beter hun best gaan doen, dat werkt juist verlammend. We kunnen niet alle risico’s uitsluiten. Incidenten zullen er altijd blijven. De Wvggz is een zorgwet, geen veiligheidswet.”