Terrorismefinanciering

Het FP zet in op het boven water krijgen van onderliggende geldstromen

‘Koop per week een döner minder en doneer het uitgespaarde bedrag aan de Islamic Jihad Union.Voor de prijs van een döner kunnen twintig scherpschutterpatronen gekocht worden.’

Die oproep kwam landelijk officier terrorismefinanciering Maarten Rijssenbeek ooit tegen in een strafzaak  tegen een verdachte van terrorismefinanciering. Zijn les: met relatief weinig geld kunnen terroristen veel ellende aanrichten. Dat zag hij ook bij de schutters die in 2015 zestien dodelijke slachtoffers maakten op de redactie van Charlie Hebdo en in een Joodse supermarkt in Parijs: de wapens die daarvoor werden gebruikt, waren voor een paar duizend euro aangeschaft. “De hoogte van geldbedragen is dus irrelevant.”

Maar als je terrorismefinanciering wilt voorkómen, hoe zie je dan dat kleine bedragen en geldstromen zijn te linken aan terrorisme? Dat is lastig, zegt Maarten Pijls, beleidsadvieur terrorismefinanciering bij het Functioneel Parket. Juist lage transacties vallen minder op en worden daardoor minder snel door geldinstellingen als ‘ongebruikelijk’ gemeld aan de Financial Intelligence Unit (FIU-NL). En dus kan de FIU-NL deze ook niet als ‘verdacht’ kwalificeren. “Mijn FP-collega’s zijn vaak bezig met zaken waarin grote sommen geld omgaan. Daarbij wordt vooral onderzoek gedaan naar de – al dan niet – criminele herkomst daarvan. Maar in onze portefeuille kan die herkomst best legaal zijn, en kijken we vooral naar de bestemming ervan. Hoe verder namelijk het geld van die bestemming verwijderd is, hoe lastiger het is om te begrijpen waar je precies naar aan het kijken bent. Zeker als het om relatief kleine bedragen gaat. Vanwege het grote belang om transacties waarmee ‘wat aan de hand is’ toch  te detecteren, werken we in een publiek-private setting  nauw samen met financiële instellingen.”

Strikte muurtjes

Dat gaat zo. Op maandagochtend komen analisten van de vier grote banken en een bankverzekering samen met een medewerker van FIU-NL en een vertegenwoordiger vanuit de opsporing. In een besloten setting neemt de opsporing het woord: ‘Jongens, in deze casus brengen wij Jantje in verband met terrorisme. Kunnen jullie eens kijken of jullie in zijn financiële netwerk patronen zien die duiden op de financiering van  terrorisme?’ Daarna gaat iedereen in het eigen systeem speuren naar ongebruikelijke transacties.

Deze casusinformatie mag de afgesloten ruimte niet verlaten en mag niet gedeeld worden met andere collega’s van de banken. De medewerkers in de zogenaamde ‘gesloten box’ werken samen, maar zijn geen collega’s. Er blijven strikte ‘muurtjes’ en de analisten kunnen niet in elkaars systeem kijken. Wel kan een analist van een bank op de analist van een andere bank  afstappen en zeggen: ‘Ik zie dat er een relevante transactie van Jantje naar een rekening bij jouw bank gaat. Kun jij eens kijken wat jij nog meer ziet?’. Zo is iedere bankanalist dan verplicht de ongebruikelijke transacties die boven water komen te melden bij de FIU-NL. De FIU is daarbij de enige die rechtstreeks met die banken contact kan hebben op dat punt. De enige ook, die het complete plaatje ziet en daarvan een intelligenceproduct voor de opsporing maakt.

Landelijk officier Maarten Rijssenbeek: “Het enige dat elke afzonderlijk bankanalist ziet, is die ongebruikelijke transactie bij zijn bank. En zo’n transactie moet de bank op basis van die Wet tegen witwassen en financiering van terrorisme, de Wwft, verplicht identificeren en melden, dus feitelijk is de extra privacy-inbreuk van die samenwerking in de ‘gesloten box’ zeer beperkt. Feitelijk helpen wij de betrokken financiele instellingen vooral om aan hun wettelijke verplichting te voldoen.”

Beleidsadviseur Maarten Pijls: “In dat hele concept zijn we wel innovatief. Nederland is het enige continentale land in Europa dat zoiets doet. Zowel voor de ‘publieke kant’ als voor de banken is het win-win. Daarnaast is er ook een louter publiek samenwerkingsverband, waarbinnen opsporing, vervolging en andere overheidsorganisaties hun informatie delen, ook dat doen we via het Financieel Expertise Centrum (FEC). Met dat zorgvuldig en rechtmatig delen en ontvangen van informatie krijgen we een goed intelligencebeeld van mensen die betrokken zijn bij faciliteren van terreur.”

Eurojust

Het verschil met zo’n vijf jaar geleden is groot, zegt Maarten Rijssenbeek. “Toen ik landelijk coördinerend officier werd, was er op dit thema bijna niets. Amper signalen, geen opsporingscapaciteit, geen zaaksofficier. De zaak van Ellen Nieuwenhuis (zie pagina’s 6-8) was de eerste concrete TF-zaak die bij ons binnenkwam. Daarin kregen we het signaal dat niet alleen vanuit Nederland, maar vanuit heel Europa en zelfs daarbuiten, geld naar een tussenpersoon werd gestuurd. Dat signaal heb ik naar Eurojust gebracht en we hebben al die landen uitgenodigd. Binnen Eurojust zijn we op  judicieel niveau informatie met elkaar gaan delen: over tussenpersonen; wie vanuit welk land geld overmaakte; en ook welke nieuwe tussenpersonen in beeld kwamen als de oude vervangen werd. In een aantal gevallen bleek de nieuwe gewoon de oude, maar onder een andere naam. Dergelijk internationaal overleg is gegroeid. Zo zagen we dat die tussenpersonen elkaar steeds sneller opvolgden. Die informatie werd steeds beter gedeeld door al die landen, waardoor financiële netwerken steeds beter in beeld kwamen.”

Rijssenbeek en Pijls gingen in die tijd samen alle parketten langs. Daar praatten zij een dagdeel met de terrorisme-officier, de beleidsmedewerker op die portefeuille, de informatieofficier en soms ook de rechercheofficier. Dat wierp zijn vruchten af: sindsdien weten de parketten ‘de twee Maartens van het FP’ goed te vinden.

Met elkaar hebben de FP’ers hun TF-portefeuille kunnen opbouwen. Het is veel netwerken, met name met de collega’s van het Landelijk Parket en de AP’s die op de terreurzaken zelf zitten, maar zeker ook met diverse (overheids)organisaties buiten het OM. Het is een internationaal netwerk. Maarten Pijls: “Een paar weken geleden nog waren officier Ellen Nieuwenhuis en ik bij een bijeenkomst van de FATF. Daar hebben we onze kennis ervaring gepresenteerd ten behoeve van  een training voor onder meer landen die er minder ver in zijn. Op die manier kunnen wij ook internationaal bijdragen aan de deskundigheidsbevordering op het gebied van de aanpak van terrorismefinanciering.”

Levenloos

In het Nederlandse Wetboek van Strafrecht is de strafbaarstelling van terrorismefinanciering neergelegd in artikel 421. Het OM doet overigens niet alleen onderzoek naar overtreding van artikel 421 Sr, maar bijvoorbeeld ook naar overtreding van de Sanctiewet 1977. Mensen en organisaties die in verband worden gebracht met terrorisme kunnen om die reden op de nationale, de EU- of de VN-sanctielijst worden geplaatst. Al hun bezittingen worden dan bevroren en het is verboden om direct of indirect geld of goederen ter beschikking te stellen aan mensen die op deze lijsten staan.

Juridisch mag dat dan een redelijk helder verhaal zijn, in de praktijk stuiten de FP’ers op dilemma’s. “Moeten we hier nu een onvoorwaardelijke straf tegen ouders gaan eisen?”, hoort officier Ellen Nieuwenhuis wel eens op het parket. “Die mensen zijn hun zoon al kwijt, hij is afgereisd naar een ver land. Gaan wij hen dan ook nog eens vervolgen omdat zij hun zoon financieel steunen?”

Toch vervolgen we, zegt Nieuwenhuis. “Ja, onze vervolging kan voor ouders heel pijnlijk en verdrietig zijn. Maar uiteindelijk vinden wij dat elke bijdrage die wordt geleverd aan een strijder, die strijd in stand houdt. Dat proberen we op zitting heel goed uit te leggen. En intern luisteren we in strafmaatoverleggen en reflectiebijeenkomsten goed naar andere meningen. Juist door verschillende visies tegen elkaar aan te houden, kun je goed onderbouwen waarom je het toch gaat eisen.”

Maarten Rijssenbeek voelt het dilemma net zo zwaar. “In het strijdgebied is vaak aantoonbaar sprake van grote nood. Kinderen zijn er ondervoed, in de zomer is het 30, 40 graden. Er is geen schoon water. ’s Winters is er geen kleding tegen de ijzige kou. Ik kan me er alles bij voorstellen dat een oma of opa van zo’n kind geld over wil maken. Maar de andere kant van de medaille is dat we weten naar wie dat geld gaat: naar iemand die met een AK47 staat afgebeeld voor iemand die in een oranje overall levenloos aan een kruis hangt.”

Ellen Nieuwenhuis: “In al die zaken zitten dat soort afschuwelijk beelden – foto’s, filmpjes, chats – letterlijk in de dossiers. Dat maakt dat wij, in onze visie, de mensen terecht vervolgen. Want dát is wat je met de donaties in stand houdt.”

Terugkeerders

Het type financieringszaak is nu aan het veranderen. Vanaf 2016 zijn verdachte uitreizigers in zo’n dertig TF-zaken vervolgd. Ongeveer tien zaken zijn afgedaan. “De tijd van uitreizigers ligt achter ons”, zegt landelijk aanklager Rijssenbeek. “We zien dat nu getracht wordt om geld over te maken naar mensen die willen terugkeren. Dat geeft ook discussie. Het gaat onder meer om vrouwen met kinderen die nu in kampen zitten in erbarmelijke omstandigheden. Ik begrijp dat hun achterban een dringend beroep op ons en de politiek doet: mogen we hen financieel ondersteunen! Ook hier is er echter weer een andere kant. Onlangs verscheen een rapport van Europol. Daarin staat dat IS  moedwillig vrouwen heeft gerekruteerd, niet alleen om als echtgenote van strijders te dienen en om kinderen te baren om het kalifaat te vergroten. Maar ook om zelf actief deel te nemen aan die strijd en om aanslagen te plegen. Die vrouwen zijn mogelijk geïndoctrineerd. Als geld naar een vrouw in zo’n kamp wordt gestuurd, dan weten we dat zij in staat is zichzelf daarmee vrij te kopen – er is corruptie in die kampen. Terwijl wij geen helder beeld hebben van de intenties waarmee deze vrouw naar Nederland wil terugkomen. Het kalifaat is opgehouden te bestaan, maar de ideologie is daarmee niet direct verdwenen. Als dergelijke vrouwen gecontroléérd naar NL komen, dan worden zij vanwege de vrees voor herhaling van terroristische misdrijven aangehouden en in voorlopig hechtenis genomen. Het blijft een heel lastig thema, maar dan is het voor ons heel moeilijk om nu te zeggen: ondanks deze risico’s mogen jullie geld overmaken naar die vrouwen. Het is niet uit te leggen aan de samenleving als dat risico zich vervolgens verwezenlijkt.”

IS-strijkstok

In individuele gevallen gaat terrorismefinanciering vaak om kleine bedragen. Wie internationaal naar netwerken kijkt, ziet iets anders. Rijssenbeek: “Dan blijkt het alleen al in de netwerken die we binnen Eurojust hebben onderzocht om 4,3 miljoen aan overgemaakt geld te gaan. Van geld dat naar IS-strijders gaat, weten we dat gaandeweg een steeds groter deel aan de IS-strijkstok is blijven hangen. Dus je financiert niet alleen de nieuwe schoenen voor het kind van de IS-strijder, maar ook de organisatie die daarmee rechtstreeks de strijd voortzet.”

“We kijken ook naar andere signalen die mogelijk raakvlakken hebben met TF. Zo kijken we of we ook de grotere geldstromen rond terrorisme beter  in beeld kunnen brengen. Interpol heeft samen met het UN Office on Drugs and Crime in het rapport ‘World Atlas of illicit flows’ becijferd dat in de illegale delving en exploitatie van grondstoffen in conflictgebieden jaarlijks gemiddeld 31,5 miljard euro omgaat. 96 procent van dat geld komt bij criminele groeperingen uit die het gewapend conflict voeden. Alleen al de zeven grootste terroristische organisaties romen 1,4 miljard van dat geld af. Volgens het Internationale Energie Agentschap heeft IS op de top van zijn olieproductie tussen 1 en 3 miljoen dollar per dag aan olie opgepompt. Er zijn allerlei hypothesen dat een groot deel van dat geld niet is opgemaakt en niet is afgepakt, maar wordt geïnvesteerd in legale economieën. Dat zijn wel punten die mij zorgen baren. Zeker omdat Nederland zowel in de handel in grondstoffen als in de financiële sector een centrale positie in de wereld inneemt. Daar zijn we kwetsbaar en daar kijken we zorgvuldig naar.”

Hoe effectief is Nederland bij de aanpak van TF? Dat hangt er vanaf hoe je dat meet, zeggen de twee Maartens. Maarten Pijls: “Binnen de relevante publieke organisaties en met de betrokken financiele instellingen werken we nauw samen. Ons uitgangspunt is daarbij: informatie delen, tenzij… Ons Wwft- systeem, waarin poortwachters als banken, verzekeraars, juweliers, autohandelaren, notarissen en advocaten ongebruikelijke transacties moeten melden en klantonderzoek moeten doen, is gestoeld op aanbevelingen van de FATF, de Financial Action Task Force. Onze expliciete strafbaarstelling van TF en ons beleidskader is heel internationaal georiënteerd. En we hebben aardig wat zaken met mooie veroordelingen. Zó bezien zijn we effectief.”

Maarten Rijssenbeek: “Maar uit de ‘beleidsmonitor terrorismefinanciering’ van het WODC blijkt ook dat effectiviteit lastig meetbaar is. Als je nul TF-zaken hebt, ben je dan effectief omdat er geen sprake is van TF? Of ben je juist helemaal niet effectief, omdat je alles wat er is niet hebt gezien? Ik sprak net over mijn buikpijn bij die grote internationale geldstromen. En over de risico’s van het financieren van mensen die vanuit het voormalige kalifaat ongecontroleerd naar NL willen komen, wellicht om hier aanslagen te plegen. Bovendien maken we ons zorgen om het opkomende links- en rechtsextremisme en de mogelijke financiering daarvan. Dus, hoewel we met onze Nederlandse aanpak bepaald niet achteraan lopen, ben ik nog niet tevreden.”