Het Programma Voorraden en Doorlooptijden

'Het zit stevig in elkaar'

‘Onverwijlde bestrijding van den achterstand bij sommige gerechten’

‘Parket kampt met grote achterstand: hoofdofficier laat verdachten vrij’

‘Geen zitting in 1500 zaken, maar stapels bij rechtbank torenhoog’

Het zijn krantenkoppen uit respectievelijk 1908, 1981 en 2022. Met andere woorden: het probleem van te grote voorraden en te lange doorlooptijden in de strafrechtketen is bepaald niet nieuw. Nieuw is wel dat het huidige College van procureurs-generaal van het Openbaar Ministerie de bestrijding van het probleem tot een van de absolute topprioriteiten heeft benoemd. Niet eens alleen omdat de strafrechtketen er zelf mee in de maag zit, maar vooral omdat het OM het maatschappelijk niet langer acceptabel vindt dat slachtoffers, verdachten en andere betrokkenen bij strafzaken soms jarenlang moeten wachten voordat hun zaak wordt afgedaan.

De oorzaak daarvan ligt lang niet altijd bij het OM. Om zaken tijdig en correct af te kunnen doen, is het OM afhankelijk van de Rechtspraak, de politie, de reclassering en diverse andere ketenpartners die vaak net als het OM te kampen hebben met forse capaciteitsproblemen en achterstanden. Een structurele oplossing van het probleem ligt dus uiteindelijk in een gezamenlijke aanpak, maar dat is voor het huidige College geen reden om niet nu de eigen verantwoordelijkheid te nemen. Wat kan het OM zelf doen om aan die oplossing bij te dragen?

Om daar meer zicht op te krijgen, kreeg het Team Juridische Kwaliteitsontwikkeling en -toetsing (TJK) vorig jaar de opdracht een grondige analyse te maken van de omvang en oorzaak van het probleem. Het rapport Voorraden: zicht op de voorraad misdrijven bij het OM, dat het team in het najaar van 2023 opleverde, geldt als uitgangspunt voor het Programma Voorraden en Doorlooptijden, dat begin dit jaar werd uitgerold en half juni een belangrijk evaluatiemoment kende.

'Het doet er toe'

In een van de vergaderzalen van het OM in Utrecht treffen we programmadirecteur Charles Wiegant (officier van justitie bij parket Zeeland- West-Brabant) en stuurgroeplid Ruud Bloembergen (directeur bedrijfsvoering bij parket Midden-Nederland). Omringd door stapels papieren, opengeklapte laptops, en kauwend op een broodje of krentenbol. Onder het motto ‘geen tijd te verliezen’ is het interview met Opportuun op verzoek van de heren zelf in de lunchpauze gepropt. De rest van de dag gaat op aan het evalueren van de respons van de verschillende parketten op de eerste zogenoemde ‘sprint’ waarmee het programma van start is gegaan. En die respons is vooralsnog vrolijk stemmend.

Bloembergen: “We beoordelen nu de eerste plannen van aanpak en wat mij daarbij direct opvalt, is een enorme betrokkenheid. Zowel van de regioparketten als van de landelijke onderdelen. Als je ziet wat er in korte tijd al op papier is gezet, maar óók feitelijk in gang is gezet, dan vind ik dat best indrukwekkend. Dat toont aan dat mensen echt willen. Het is een enorme klus, maar we hoeven niemand te overtuigen van de urgentie ervan. Het doet er toe. Het doet er écht toe. Dat merk je aan alles.”

“En dat is waar het succes van dit programma uiteindelijk mee valt of staat: de bereidwilligheid van de verschillende parketten en onderdelen,” stelt Wiegant. “We hebben een goed plan, en een goed programmateam, maar dáár zal concreet het werk gedaan moeten worden. Dat realiseren we ons heel goed. Daarom is aan elk van de zes programmalijnen (zie kader, red.) een zogenoemde programmatrekker gekoppeld. Dat zijn stuk voor stuk plaatsvervangend hoofdofficieren. Op die manier komt het niet alleen van bovenaf, maar wordt het ook echt iets van de parketten zelf. Van de mensen die zicht hebben op de operatie. De mensen die zien wat nodig is, wat helpt. Dat kunnen zij niet alleen. Daarom heeft het College gezegd: we zetten er een stevige structuur naast in de vorm van het programmateam, dat hen ondersteunt in het maken van stukken, het doen van analyses, en meer van dat soort dingen. En een stuurgroep die het allemaal monitort vanuit de overkoepelende strategie. Het zit stevig in elkaar,” concludeert Wiegant. “En omdat we het plan op al die parketten met elkaar en gelijktijdig uitvoeren, wordt het effect snel zichtbaar en ook meetbaar. Dat zie je nu al gebeuren. Op alle concrete acties die we nu van hen hebben gevraagd, wordt positief gereageerd. Men gaat er echt mee aan de slag. Er is niemand die zegt: goed bedacht, maar wij gaan het toch anders doen. Iedereen doet mee. Vol overtuiging. Dat is mooi.”

Het Programma Voorraden en Doorlooptijden kent een geplande looptijd van twee jaar en bestaat uit meerdere sprints. Zo’n sprint bestaat uit meerdere concrete acties die het programmateam van de parketten vraagt. Eind april werd de eerste sprint ingezet. Vandaag inventariseert het programmateam de respons daarop en de concrete acties waaruit die bestaat. Die luiden:

Structureel heeft het OM zo’n 6800 meervoudige kamerzaken (MK) en 22.000 politierechterzaken (PR) op voorraad, waaronder ook veel relatief eenvoudige alcohol- en verkeerszaken, zo becijferde het TJK. Deel één van het Programma Voorraden en Doorlooptijden richt zich op die PR-zaken, waarvan een flink aantal al twee jaar of langer wacht op een beslissing om de zaak naar de rechter te brengen, of af te doen met een OM Strafbeschikking (OMSB). Tegelijkertijd concludeerde het TJK dat het nauwkeurig bepalen van de voorraden, en de aard van die voorraden, lastig is, omdat op de parketten verschillende definities worden gehanteerd voor het moment van instroom en het moment van uitstroom van zaken.

Bloembergen: “Je zou denken dat die uniforme definities er al lang waren, en dat is ook grotendeels zo, maar er is nog altijd een grijs gebied dat men bij elk parket op z’n eigen manier invult. Dat maakt het lastig om de precieze voorraad en doorlooptijd te bepalen. Het maakt het ook lastig om de parketten onderling te vergelijken. Daarom is het van belang om ook dat laatste stukje grijs gebied helder en uniform te definiëren. Zodat, als we de voorraden en doorlooptijden meten, we ook allemaal hetzelfde meten.”

Wiegant: “Het klinkt heel simpel en voor de hand liggend. Een strafzaak is een strafzaak. Maar zo een- of tweedimensionaal is het lang niet altijd. Sommige dingen in het strafrecht zijn nu eenmaal op meerdere manieren te beoordelen en te bekijken. Daar kun je geweldige discussies over voeren – en wij juristen doen dat ook graag – maar veel praktischer is het om dat niet te doen, en er in plaats daarvan heldere afspraken over te maken. Een goed voorbeeld is VVC (veel voorkomende criminaliteit, red.). Daar kun je 101 definities op loslaten, maar het is veel handiger als we er eentje hebben. Die opdracht leggen we onszelf nu op.”

Bloembergen: “En dan nog blijft de vraag wat dan wel een wenselijke, gezonde voorraad is. Hoeveel zaken hebben we nodig om onze reguliere bedrijfsvoering te doen? Waar ligt de streep? Wat is ons doel?”

Wiegant: “Dat verschilt ook per parket. Voor een groot parket als Amsterdam zal een andere ideale voorraad gelden dan voor bijvoorbeeld Zeeland-West-Brabant. De verwachting is dat we daar aan het eind van dit jaar beter zicht op hebben.”

Bloembergen: “Dat gaat over het optimaal gebruiken van de schaarse zittingscapaciteit. Er is nu eenmaal een tekort aan rechters, dus ook aan zittingen. Als je die zittingen niet efficiënt vult of als er sprake is van te veel uitval op zitting, dan ben je verkeerd bezig. Zo loopt de voorraad alleen maar op. Dat uitvallen van zaken op zitting ligt lang niet altijd aan het OM, maar wij kunnen er wel aan bijdragen dat het uitvalpercentage naar beneden gaat. Door bijvoorbeeld de kwaliteitscontrole voordat een zaak naar zitting gaat nog verder aan te scherpen. Als je ziet dat bijvoorbeeld een reclasseringsrapport nog niet binnen is, ga er dan niet op gokken dat het nog wel komt. Zet zo’n zaak dan niet op zitting.”

Wiegant vult aan: “Daar is ook helemaal geen noodzaak toe. Dat is dan weer het voordeel van een grote voorraad: er zijn genoeg andere zaken die wel compleet en zittingsrijp zijn.”

Wiegant: “BOSZ is het softwareprogramma dat de verbinding vormt tussen het systeem van de politie en het systeem van het OM, namelijk GPS. Een soort portaal. In een ideale wereld zou het OM alleen zaken die de politie in BOSZ heeft gezet, eruit pakken om er verder mee aan de slag te gaan. Dat is niet de praktijk. Door de jaren heen zijn er allerlei olifantenpaadjes ontstaan, waardoor zaken op een andere manier dan via BOSZ bij het OM terechtkomen. Ook is het systeem vervuild geraakt en moet het dus worden opgeschoond. Vervolgens moet er een uniforme inrichting komen, waarin zaken op type zijn ingedeeld. We maken nu goede stappen met het digitaal procesdossier voor VVC-zaken. Met meer uniformiteit moet ook het digitale procesdossier zonder omwegen vloeiend door de keten kunnen gaan. In de toekomst wordt dit ook ingezet voor andere zaakstromen.”

Bloembergen: “En dan moet het ook klaar zijn met al die olifantenpaadjes, anders zitten we straks weer met hetzelfde probleem. Dat is een kwestie van gedisciplineerd werken, en dat geldt eigenlijk voor het hele programma. Meer discipline in je processen draagt bij aan verbetering van kwaliteit, aan het verkorten van doorlooptijden, en aan de terugdringen van de voorraad.”

Wiegant: “Niet alle voorraad die in onze systemen staat, betreft ook werkelijk openstaande zaken. Het kan ook zo zijn dat een laatste vinkje niet is gezet, waardoor een zaak nog in behandeling lijkt. Ook daarnaar wordt gekeken vanuit het programma.”

Bloembergen: “GPS is het primaire IT-systeem van het OM. Ook dat systeem vraagt van zijn gebruikers een strakke registratiediscipline. Dat klinkt heel hoogdravend, maar dat is het niet. Als je bij Albert Heijn met een computer werkt, word je ook geacht dat goed en volgens de afspraken te doen. Hier ook. Doe je dat niet zorgvuldig genoeg dan loopt zo’n zaak vast in het systeem, wat voor enorme vertragingen zorgt. Die zaken moeten zo snel mogelijk uit het systeem. Ik weet dat er een hoop wordt geklaagd over GPS, maar niet alles is de schuld van het systeem.”

Wiegant: “De Rechtspraak heeft drie afdoeningsmodaliteiten: de kantonzaken, PR-zittingen en MK-zittingen. De vraag welke zaken je naar de PR brengt en welke naar de MK, daar kun je op je parket lokaal over discussiëren, maar wij zeggen: het is beter om dat landelijk te bepalen en wel op basis van deze en deze criteria. Dat doen we natuurlijk niet eenzijdig: de plannen die we daarvoor hebben bedacht, liggen nu ter beoordeling bij de Rechtspraak. Een inhoudelijke reactie daarop verwachten we binnenkort. Dan kunnen we ook daar snel mee verder.”  

Wiegant: “Dat is waar de schaarse zittingscapaciteit nu eenmaal om vraagt. Nogmaals: we hebben 22.000 PR-zaken die zich voor de deur staan te verdringen. Dat zijn er veel te veel. Dus kan het met een OMSB, doe dat dan. Dat gaat sneller. Waarbij we de kwaliteitseisen die daaraan worden gesteld natuurlijk onverminderd in acht moeten blijven nemen. En dat doen we ook. Ondertussen zien we zelfs dat het percentage verdachten dat in verzet gaat tegen een OMSB, lager is dan het percentage verdachten dat in beroep gaat tegen een vonnis van de politierechter. Zo slecht doen we dat dus niet.”

Bloembergen: “Oudere zaken moeten voorrang krijgen. Dat dat nu nog te weinig gebeurt, kan te maken hebben met die ‘geblokte zaken’ in GPS, maar het kan ook zijn dat we lang hebben moeten wachten op een reclasseringsrapport of een nader onderzoek van de politie of wat dan ook. Die oudere zaken hebben de parketten nu in kaart gebracht en die gaan we echt voorrang geven, voordat de redelijke termijn wordt overschreden.”

Wiegant: “Meer nog dan over de redelijke termijn, en over het al dan niet overschrijden daarvan, hebben we het hier over onze eigen maatschappelijke verantwoordelijkheid. Sommige zaken waarvan wij hebben gezegd ‘zet hem op zitting’ wachten na twee jaar nog steeds op afdoening. Die zaken gaan we nu werkelijk afdoen, want de slachtoffers en de verdachten in die zaken hebben daar primair recht op.”

Bloembergen: “En vervolgens moeten we voorkomen dat andere zaken ook zo oud kunnen worden. Die borging is een wezenlijk deel van het programma. Het gaat hier niet alleen om het wegwerken van de voorraden, maar ook om het voorkomen dat ze in de toekomst weer zo hoog oplopen.”

Wiegant: “Dat gaat over het halen van de vastgestelde BKB-normen (Bestuurlijk Ketenberaad, red.). BKB-zaken zijn zedenzaken, jeugdzaken en artikel 6 WvW-zaken (verkeerszaken met dodelijke slachtoffers en/of ernstig letsel, red.). Maatschappelijk zeer relevante zaken met een grote impact. Samen met de parketten kijken we wat we daar collectief meer en beter kunnen doen, waardoor de normen die voor dat type zaken gelden – normen die best strak aan de wind zijn – voor ons haalbaarder worden dan nu het geval is.”

Bloembergen: “Als we het hebben over de BKB-normen, dan hebben we het echt over ketendoelstellingen. Rechtspraak, reclassering, Raad voor de Kinderbescherming, noem maar op. Voor een maximaal effect moet je dit samen doen, maar omdat wij als OM nu onze verantwoordelijkheid nemen, zetten we anderen ook in beweging. Met de Rechtspraak zijn bijvoorbeeld al afspraken gemaakt. Ook daar is de bereidheid om mee te werken groot.”

Wiegant: “Doordat wij hier een half jaar geleden mee zijn gestart, en een jaar geleden al met de analyse van het probleem zijn begonnen, zijn wij als het ware de agenda aan het bepalen voor de hele keten. Inmiddels zien we dat ook DJI (Dienst Justitiële Inrichtingen, red.) in beweging komt, dat de Rechtspraak in beweging komt, dat de politie nadenkt over de vraag wat dit voor hen betekent… zonder dat het gelijk zo concreet is als de acties die wij ondernemen. Maar dat gaat komen, daar ben ik van overtuigd.”