Meer dan vrouwenhandelaren uitschakelen

Mensenhandel vraagt verbinding, met iedereen en overal

Een ‘race to the bottom’. Dat is wat mensenhandelofficier Warner ten Kate ziet bij arbeidsuitbuiting. “Postbestellers of vrachtwagenchauffeurs moeten werken tegen steeds ongunstiger arbeidsvoorwaarden. Vinden we het goed als die chauffeurs zes tot negen maanden in zo’n truck moeten verblijven? Dat ze tegen het achterwiel moeten piesen en naast het voorwiel hun potje moeten koken? Vinden we het goed dat ergens een groep vrouwen afgescheiden zit, waar na betaling van geld alles maar mee gedaan mag worden? Dus uiteindelijk draait het bij mensenhandel en uitbuiting om één vraag. In wat voor samenleving willen we wonen?”
Een strafzaak zoals die tegen Saban B. (zie vorige pagina’s) is belangrijk. Maar afzonderlijke acties van justitie jagen mensenhandelaren niet uit de maatschappij. De OM’er die passief wacht op aangiftes van mensenhandel en uitbuiting, is kansloos: slachtoffers stappen niet snel naar het politiebureau. Liever keert Ten Kate het probleem met vier P’s. Prevention, protection, prosecution en partnership. “Je moet graven om mensenhandel naar boven te halen. Doe je dat niet, dan zie je niks en ga je concluderen dat mensenhandel effectief is bestreden – nou, zo zit het probleem niet in elkaar. Hoe harder je graaft, hoe meer je ziet. Het OM kan met zijn strafrechtelijk onderzoek veel detecteren. En dan is het de kunst om je bevindingen uit je strafrechtelijk onderzoek van zaaksniveau naar fenomeenniveau te tillen.”

Koud van

Partnerschip, verbinding zoeken, plaatsvervangend hoofdofficier van justitie Heleen Rutgers deed dat, toen ze namens het OM in 2009 programmaleider ‘Emergo’ werd. In Emergo probeerden gemeente Amsterdam, het OM, de politie, de belastingdienst en anderen de georganiseerde criminaliteit, waaronder de mensenhandel op De Wallen, aan te pakken. Tegelijkertijd werkte de gemeente in project postcodegebied 1012 aan een herinrichting van het gebied. Daarover hieronder meer.
Om mensenhandel echt als keten aan te kunnen pakken, moest het beeld om. Prostitutie als gewoon beroep? De Rosse Buurt als fantastische toeristische trekpleister? Alles-moet-maar-kunnen en wat-zijn-we-toch-vrij-en-tolerant? Rutgers zag iets anders. Uitbuiting. Geweld. Ontering van mensen. Dus stapte ze samen met (deel)gemeenteraadsleden en andere ketenpartners door de steegjes van de Wallen. Langs de ramen ging Rutgers, met strafzaken als die van Saban B. in het achterhoofd. “Minuscule peeskamertjes, met een bed, wc’tje, wastafel en gordijntje. Daar zaten die meiden dan, eindeloos lang, in een soort hondenhokken. We weten dat paspoorten worden afgenomen, dat er sprake is van bedreiging en mishandeling als ze niet voldoende verdienen. We kregen het er koud van.”

Het is goed dat het OM steeds meer naar ‘het grote plaatje’ is gaan kijken, zegt de Nationaal Rapporteur Mensenhandel en Seksueel Geweld tegen Kinderen, Corinne Dettmeijer. Het is niet meer als in de jaren tachtig, toen Dettmeijer nog aanklager was. “In die tijd deed je als officier van justitie gewoon de zaken die binnenkwamen, aan beleid deed je niet. Tegenwoordig wordt informatie gedeeld, er wordt samengewerkt en er worden barrières opgeworpen. Verder wordt uitbuiting búiten de seksindustrie tegenwoordig ook als mensenhandel vervolgd. Die zaak van een Marokkaans jongetje bijvoorbeeld, dat de hele dag op de Dappermarkt door zijn oom werd uitgebuit. Iedere dag stond hij op de markt, in plaats van dat hij in de schoolbanken zat. Er is veel meer bewustwording gekomen, en daaraan heeft het OM bijgedragen. In de zaak-Saban B. heeft het voor het eerst de media gezocht. Steeds meer mensen zijn zich bewust van wat er echt op de Wallen gebeurt en spreken uit dat ze deze moderne slavernij in onze maatschappij niet willen.”

Migratiestromen

Recente cijfers baren Dettmeijer wel zorgen. De strafhoogte daalt, blijkt uit de Monitor Mensenhandel van de rapporteur. In de jaren 2011-2013 legden rechters aan onvoorwaardelijke gevangenisstraffen gemiddeld ruim twee jaar op; in 2015 was dat nog maar net anderhalf jaar. In 2015 steeg het aantal technische sepots naar dertig procent en steeg het aantal vrijspraken naar 24 procent (over 819 zaken). In 2015 is het aantal meldingen van mogelijke slachtoffers van mensenhandel ten opzichte van 2014 met 15 procent afgenomen: van 1561 naar 1321 meldingen. Dettmeijer: “Terwijl ik niet denk dat het probleem inmiddels minder is. Mensenhandel blijkt geen rustig bezit. Mensenhandelaren passen hun technieken aan en daar moet je als politie en OM bovenop zitten, ook wat betreft financiële opsporing. Maar in de reorganisatie van de Nationale politie lijkt aan mensenhandel minder capaciteit te worden toebedeeld. Men houdt zich meer bezig met mensensmokkel en migratiestromen.”

Barrières opwerpen, discussies aanzwengelen, hoe gaat dat in de praktijk en heeft dat effect? Mensenhandel zal nooit stoppen, tempert mensenhandelofficier Warner ten Kate de verwachtingen. “Ook niet als het OM nog meer onderzoeken zou doen. En ook niet als de straffen die erop staan, zouden worden verhoogd. Maar je wilt voorkomen dat als je ‘een Saban B.’ eruit trekt, zijn plek direct wordt overgenomen door een andere crimineel.” Ten Kate strooit met voorbeelden van ‘partnership’. “Met onze presentaties van strafzaken zijn burgemeesters actiever geworden. Tegen het Ministerie van Buitenlandse Zaken zeggen we: Jullie verlenen wel visa aan vrouwen, maar weet je dat een deel van hen hier in de prostitutie belandt? Weten jullie dat Filipijnse matrozen in Nederland op de binnenvaart worden uitgebuit? Tegen hotels zeggen we: Beste hoteliers, jullie verhuren wel twee weken die kamer aan zo’n Roemeens meisje, maar weet je dat je daarmee illegale prostitutie en waarschijnlijk mensenhandel faciliteert? We zijn in gesprek gegaan met sites als ‘Hookers’ en ‘Kinky’. In de Valkenburgse zedenzaak werd in de media namelijk de vraag gesteld: in hoeverre wordt minderjarigenprostitutie nou gepropageerd door dergelijke sites? Met die sites hebben we nu kunnen afspreken dat zij de leeftijdsgrens op 21 zetten en dat adverteerders zich bij die site moeten identificeren. De gedachte achter het barrièremodel is ook dat het OM het niet alleen kan. We werken graag samen met hulpverleners, bijvoorbeeld die werken op posten waar prostituees even een kop koffie komen drinken. Hun signalen hoeven niet rechtstreeks te zijn ‘dat prostituee X of Y wordt uitgebuit’, maar zij kunnen wel signaleren dat meisjes worden geslagen, lange uren moeten maken, onveilige seks moeten hebben, voortdurend bewaakt worden en hun geld moeten afstaan. De zaak 13Ocean, waarin criminelen zijn veroordeeld omdat ze heel jonge kinderen aanzetten om criminaliteit te plegen, gebruikten we voor bewustwording. Die kinderen werden eerst als criminelen beschouwd: bedelaars en zakkenrollers. We hebben een aantal van die kinderen uit het criminele proces kunnen trekken en in de media veranderde de discussie: de kinderen zijn weliswaar daders, maar nog veel meer sláchtoffers, gedwongen om op het station te stelen. Gunnen we hen celstraf, of toch vooral rust, veiligheid en een fatsoenlijke opvoeding?”

Kort en klein

Het OM moet de strafzaak centraal stellen, maar wel voortdurend in verbinding met de buitenwereld zijn, zegt emeritus hoogleraar criminologie en strafrecht Cyrille Fijnaut , die voor project Emergo adviseerde en het onderzoeksrapport schreef. “Het OM moet zich concentreren op de strafrechtelijke aanpak van de zwaarste en ergste gevallen, op basis van de beschikbare, al dan niet verrijkte politiële, justitiële en fiscale informatie. Met langere vrijheidsstraffen stelt het harde kernen in de vrouwenhandel een tijd ‘buiten gevecht’, en houdt het de netwerken in deze handel kort en klein. Daarmee toont het OM aan de brede samenleving wat vrouwenhandel in de Nederlandse context is. Dat is zeer belangrijk voor de legitimiteit van het algemene overheidsoptreden tegen deze handel, nationaal en lokaal. Bovendien is strafrechtelijk bewijs dikwijls een uiterst belangrijke voorwaarde voor het kunnen treffen van bestuurlijke maatregelen (zoals Bibob) tegen personen en bedrijven die in de vrouwenhandel opereren of deze handel faciliteren. Daarom moeten OM en politie in hun onderzoeken goed het oog houden op die logistieke aspecten van de handel (huisvesting, transport, financiële kanalen) die het best via bestuurlijke en/of fiscale maatregelen kunnen worden aangepakt.”
Fijnaut: “Bij het maken van zijn keuzes moet het OM vanaf het begín rekening houden met de ervaringen, inzichten, mogelijkheden van partners als gemeente, belastingdienst en de Nationaal rapporteur Mensenhandel. Het is bepaald niet schrander om achteraf met bestuurlijke rapportages te werken: het is te passief en duurt te lang. Bovendien zijn OM’ers niet voldoende in de bestuurlijke praktijk ingeschoten om op hun eentje de relevantie van onderzoeksbevindingen voor de bestuurlijke aanpak te kunnen inschatten.”

Stroman als exploitant

Emergo was een groot succes, zegt Ingrid Jansma van het Coördinatieteam Wallen van stadsdeel Centrum. Tijdens Emergo was zij projectleider namens stadsdeel Centrum. In Emergo draaide ook een mensenhandelonderzoek. “Normaal was dat een politie- en OM-zaak, nu werd besloten het integraal te doen en schoven Belastingdienst en gemeente vanaf het begin aan. Iedereen presenteerde wat hij wist en welke bevoegdheden hij had. De gemeente weet veel van bestemmingsplannen, de APV, vergunningen en huurovereenkomsten. De belastingdienst had zijn fiscale bevoegdheden. We zijn samen het onderzoek gaan draaien.”

Een traditioneel mensenhandel-onderzoek richt zich op pooiers, weet Jansma. “Als de pooier wordt veroordeeld, stopt dat. Maar als gemeente zit je dan met het probleem dat je niet weet waar de uitbuiting plaatsvond. In welke panden? En je wilt weten: wie is de exploitant van de betreffende ‘ramen’ en wie is de eigenaar van het pand? Welke afspraken zijn er tussen pooier en exploitant? Ziet een exploitant het dat zo’n prostituee in zijn raam zeven dagen per week dubbele shifts draait? In het Emergo-mensenhandelonderzoek is dat alles in samenhang bekeken. We kwamen erachter dat de officiële exploitant in feite een stroman was. Feitelijk werden de ramen geëxploiteerd vanuit een café schuin er tegenover. Het café was voorzien van schermen en zo kon men daar precies zien wie er in en uit zo’n prostitutieruimte ging. Het onderzoek eindigde in aanhouding en veroordeling van een aantal mannelijke en vrouwelijke pooiers. De gemeente heeft vergunningen kunnen intrekken en zo vier panden met acht ramen kunnen sluiten. En vanwege de rol in de mensenhandel is het café gesloten. Had je alleen de pooier gepakt, dan was zo weer de volgende uit het Oostblok ingevlogen en gaat alles door. Nu kon er op die plek geen uitbuiting meer plaatsvinden. We konden vergunningen intrekken en panden sluiten omdat de politie ons bestuurlijke rapportages met hun bevindingen gaf. Al voordat er definitieve veroordelingen liggen, konden wij onze bestuursrechtelijke bevoegdheden inzetten. We zouden dat nu weer moeten doen, we teren al te lang op successen uit het verleden.”
De samenwerking loonde, zegt ook destijds-Emergo-officier Heleen Rutgers. Het samenspel met de gemeente was spannend en moesten we goed afstemmen. “Het is voor politie en OM bijvoorbeeld goed om af te stemmen op welk moment de gemeente exploitanten en eigenaren brieven stuurt waarin zij bestuursrechtelijke maatregelen aankondigen. Want dan kunnen politie en OM daar rekening mee houden bij de timing en inzet van opsporings-middelen. We zijn daarna ook in RIEC-verband beter gaan samenwerken en kiezen: sluit je bijvoorbeeld bestuurlijk een honk van een motorclub? Of kunnen we ook strafrechtelijk onderzoek doen?”

Verbazingwekkend

Het was revolutionair wat in Amsterdam plaatsvond, zegt criminoloog Cyrille Fijnaut. Nergens anders in de wereld vertoond ook. Rechtshandhaving in een criminogeen gebied (Emergo) samen met een infrastructurele aanpak en ‘upgrade’ van het 1012 gebied. Veel coffeeshops zijn gesloten. Van de 482 ramen in 2007 zijn er inmiddels 115 gesloten. Een kleine honderd ramen wordt wacht nog op sluiting. Panden zijn opgeknapt. Het horeca-aanbod is gevarieerder geworden.

Emergo en 1012 tonen volgens Fijnaut aan dat het de gemeente is die allereerst verantwoordelijk is voor de aanpak van lokale georganiseerde criminaliteit met globale logistieke en financiële aspecten: ‘glocal’ organized crime. Het toont ook aan dat enorme volharding nodig is om een zo groot, integraal en decennia durend programma te laten slagen. Bij de start in 2006 ging veel tijd verloren. “Het duurde meer dan een jaar voordat er een juridisch kader lag over het verzamelen, gebruiken en delen van informatie. Ook was het voor de partners moeilijk om te bepalen op welk moment toezichtsbevoegdheden konden worden vervangen door strafrechtelijk onderzoek. Het was soms ook een punt om genoeg capaciteit en expertise in Emergo bijeen te krijgen.”
Emergo en 1012 waren nooit geslaagd als men binnen een jaar succes had willen boeken. Wie bijvoorbeeld met strafrechtelijke informatie panden wil sluiten, bijvoorbeeld via Bibob-maatregelen, is jaren bezig. Raamexploitanten starten bezwaarprocedures op die jarenlang duren. Ook de financiële en bankencrisis had een remmend effect op de benodigde investeringen in gebied 1012: banken waren terughouden om nieuwe bedrijven leningen te verstrekken. Daar komt bij dat door schandalen bij woningcorporaties de rijksoverheid niet meer wilde dat woningcorporaties ondernemend en risicovol projecten ging ontwikkelen. Zij moesten vooral terug naar hun kerntaak van sociale woningbouw. “In dat licht”, zegt Fijnaut, “is het des te verbazingwekkender wat met Emergo en 1012 allemaal is bereikt.”

Ondertussen blijft mensenhandel een groot probleem. “Ik weet niet of er een echte oplossing is”, zegt Heleen Rutgers. Het blijft lucratief en omdat pooiers de slachtoffers flink op de huid zitten, doen die laatsten niet snel aangifte. ‘I want work’, zeggen ze zelfs... Er werd destijds door de gemeente gezegd: de binnenstad van Amsterdam moet van een plek voor je vrijgezellenfeest worden tot een plek voor je huwelijksreis. Of dat gelukt is, is de vraag. Maar de verbinding met partners is wel sterk verbeterd. En daarin was Herman Bolhaar de vaandeldrager, zowel als procureur-generaal als als hoofdofficier in Amsterdam. Herman stimuleerde ook de interne verbinding. Hij wilde dat ik voor het héle OM Emergo-officier was. Dat arrondissementsparketten, Landelijk Parket en Functioneel Parket ook intern integraal dachten en werkten. Want bij mensenhandel gaat het om én uitbuiting én fraude én zeden én internationaal. Daarin mogen we niet langs elkaar heen werken. We kunnen het niet alleen.”