Europees OM

Grensoverschrijdend onderzoek naar EU-fraude

Het EOM werd in november 2017 door twintig EU-lidstaten opgericht. Nederland sloot, na aanvankelijke bedenkingen, in augustus 2018 ook aan. Omdat het EOM een nieuwe organisatie is, moet er nog veel ontdekt worden en is er in Nederland, ook binnen het OM, nog weinig duidelijk. Dat komt omdat niet eerder een dergelijk organisatie binnen de EU is opgezet waarbij over de landsgrenzen zo intens wordt samengewerkt en men zich meer onderdeel voelt van Europa, dan van de lidstaat. Tevens is de basis een Verordening die passend diende te zijn voor de diverse rechtsstelsels en rechtsculturen die de EU kent. Een spagaat tussen diplomatie en compromissen enerzijds en juridische praktijk anderzijds. Een complexe en zeer interessante uitdaging voor het EOM. Daarbij komt dat ook niet iedereen een duidelijk beeld heeft van wat het EOM doet en welke strafzaken wel of juist niet door dit parket worden afgedaan. De geïnterviewden wagen zich daarom aan het begin van het gesprek aan een verduidelijking van de EOM-structuur. Allereerst is EPPO de internationale naam voor wat men in Nederland het EOM noemt. Het hoofdkantoor van EPPO is gevestigd in Luxemburg. Daar vormen de Europese aanklagers van de deelnemende landen het College, het leidinggevend orgaan van EPPO. Daniëlle Goudriaan, die later aan het woord zal komen, is de Nederlandse Europese aanklager en doet in deze hoedanigheid zelf geen strafzaken af. Dat doen, vanuit Rotterdam, Egon Visser en Paul Notenboom, de enige twee gedelegeerd Europees aanklagers die Nederland rijk is. Notenboom: “Ieder land is vrij om te beslissen hoeveel ze er willen hebben. Nederland heeft voor twee gekozen. Of dat genoeg is zal blijken.”

Het Nederlandse kantoor van het EOM is dus gevestigd in Rotterdam, op slechts een paar honderd meter afstand van de Erasmusbrug. Daar houden Visser en Notenboom zich bezig met fraudezaken betreffende het EU-budget. “Dat kan gaan om geld dat er in de EU-portemonnee moet komen maar er niet in gaat, bijvoorbeeld Douanerechten of BTW, of geld dat er ten onrechte uit gaat, zoals EU subsidies voor landbouw of sociale ontwikkeling,” aldus Notenboom. Belastingfraude, douanefraude, subsidiefraude, corruptie, witwassen, valsheid in geschrifte, het kan allemaal voorbij komen, zolang het betrekking heeft op het EU-budget. Dit doen ze niet alleen, maar in samenwerking met hun (buitenlandse) collega’s van het EOM en in goed overleg met Nederlandse opsporingsinstanties en de rechterlijke macht. Van de aanvankelijke bedenkingen die er waren tegen aansluiten bij het EOM – Nederland zou enige soevereiniteit verliezen – is volgens hen nauwelijks meer iets te merken. “We ervaren nu goede coöperatie en meedenken, bij OM, Rechtspraak en opsporingsdiensten.”

Waarom het EOM?

Het EOM is opgericht om meer aandacht te vestigen op de aanpak van fraude met het EU-budget. “Alles wat het EOM doet, konden de landen zelf ook op nationaal gebied, maar er werd te weinig prioriteit aan gegeven”, vertelt Notenboom. “Het EOM heeft hier juist expliciet de focus op. Voor veel landen is fraude met het EU-geld toch een beetje een ver-van-je-bedshow.” Dat niet alleen, de landen die zich bij het EOM hebben aangesloten, werken nauw samen. Ze werken zelfs zo nauw samen dat het EOM slechts één parket vormt. “Het is dus niet zo dat ieder land zijn eigen parket heeft, onze directe collega’s zijn bijvoorbeeld Duitse of Sloveense aanklagers. We vallen allemaal onder hetzelfde bestuur. Dat bestuur staat trouwens los van de nationale OM’en. Omdat het EOM onafhankelijk is, valt het niet onder het gezag van het College van procureurs-generaal of de minister van Justitie en Veiligheid. We maken overigens als Nederlandse EOM wel gebruik van de Nederlandse opsporingsdiensten.” Visser voegt daaraan toe: “Dat we zo nauw kunnen samenwerken, geeft voordelen. Ik kan aan een buitenlandse collega een onderzoeksopdracht geven en die moet dan uitgevoerd worden. Het schakelen gaat snel. We kennen elkaar allemaal en we hebben de contactgegevens van de aanklagers binnen de deelnemende lidstaten allemaal bij de hand. We weten direct wie de gegeven opdracht gaat uitvoeren. Maar ook dat deze collega meedenkt in de mogelijkheden binnen de eigen wetgeving.” Andersom zorgt het Nederlandse EOM ook voor de uitvoering van onderzoeksopdrachten die uit een van de 21 andere EOM-landen kunnen komen. Een soort Internationaal Rechtshulp Centrum dus, maar dan specifiek voor het EOM.

De rechtsgang van een EOM-zaak

Visser: “Naast die onafhankelijkheid hebben we de bevoegdheden om het hoger beroep te doen en de cassatie. We doen dus niet alleen de zaken in eerste aanleg, maar doen de hele zaak, als het nodig is tot aan de Hoge Raad.” Notenboom: “Verder kunnen en mogen we, omdat we onafhankelijk zijn van het Nederlandse OM, geen instructie ontvangen van de nationale autoriteiten. We kunnen zelf besluiten om vergaande onderzoeksmiddelen in te zetten, zoals infiltratie. We hebben daar niet de toestemming van de Centrale Toetsingscommissie of het College van PG’s voor nodig, tenzij de wet dat vereist. Binnen het EOM zijn het de Europese aanklager en de Permanente kamers die toezicht houden op het onderzoek en de inzet van dit soort middelen. We zijn wel gebonden aan de nationale wetten, maar niet aan de OM- richtlijnen. Natuurlijk voeren we waar nodig wel overleg met onze nationale OM-collega’s, bv in verband met capaciteit van in te zetten onderzoeksmiddelen.”

Als een zaak door Egon Visser of Paul Notenboom wordt voorgedragen, wordt deze wel bij een Nederlandse rechter behandeld en die beoordeelt een zaak volgens Nederlandse wetgeving. Het EOM heeft nog geen eigen, Europese rechtbank. Voor de Nederlandse EOM-zaken zijn de concentratierechtbanken aangewezen: Amsterdam, Rotterdam, Zwolle en Den Bosch.

Legaliteit versus opportuniteit

Vanuit haar huis in Luxemburg staat Daniëlle Goudriaan Opportuun telefonisch te woord. Zij heeft, net als haar collega’s Egon Visser en Paul Notenboom, een langdurige carrière bij het OM achter de rug voordat ze bij het EOM kwam werken. De stap was groot, voor haar en haar gezin. Ze verhuisden naar Luxemburg en ze kreeg daar een functie die voorheen niet bestond, want ze is de eerste Nederlandse Europees aanklager. Ze legt het verschil tussen haar functie en die van haar collega’s in Nederland als volgt uit: “De Europees gedelegeerd aanklagers doen de zaken en de Europese aanklagers houden daar supervisie over. Ik maak met 21 andere collega’s deel uit van het College van het EOM, samen met de hoofdaanklager, Laura Koveci. Het college stelt interne richtlijnen op, gaat over de aanstelling van nieuwe gedelegeerd aanklagers, gaat over de strategische besluitvorming, dat soort bestuurlijke dingen. Daarnaast houdt iedere Europees aanklager binnen het EOM toezicht op de zaken die in het eigen land worden gedaan.” Verder vertelt Goudriaan over de zogeheten permanente kamers, waar drie Europees aanklagers de onderzoeken monitoren die de lidstaten binnen het EOM draaien. “In die permanente kamer krijg je juist de zaken uit andere landen, dus niet van je eigen land. Ik zit in meerdere permanente kamers met een Kroatische en een Luxemburgse collega. Van één van die kamers ben ik ook voorzitter. We krijgen daar dus nooit de zaken van Nederland, Kroatië of Luxemburg te zien. Volgens de EOM-verordening moeten wij de uiteindelijke beslissing nemen over het besluit van een gedelegeerd aanklager om een zaak te dagvaarden of juist te seponeren. Ook wanneer de aanklager overgaat tot speciale onderzoeksmethodes wordt bekeken door de permanente kamers of dit gerechtvaardigd is.”

Binnen de permanente kamer let men daarin vooral scherp op bij sepots. Dit om te voorkomen dat zaken niet worden opgepakt. Want waar het Nederlandse rechtssysteem juist werkt met het opportuniteitsbeginsel, houdt het EOM zich aan het legaliteitsbeginsel: alle verdenkingen dat er een strafbaar feit gepleegd is met EU-budget, moeten onderzocht worden. “Dat is ook precies waarom het EOM is opgericht, om te voorkomen dat dit soort zaken blijft liggen, wat vroeger te veel gebeurde.” Het is daarbij wel zo dat zaken pas door het EOM behandeld kunnen worden als de schade meer dan 10.000 euro bedraagt en bij BTW-fraude zelfs 10 miljoen. Zo niet, dan verwijst het EOM, uitzonderingen daar gelaten, de zaken terug naar de nationale autoriteiten.

Samensmelting van culturen

“Wat het werk leuk maar ook ingewikkeld maakt, zijn de verschillende culturen en wetten die binnen het EOM bij elkaar komen”, vertelt Goudriaan. “Dus dat is soms een beetje zoeken. Ik moet in de permanente kamer bijvoorbeeld beslissen over een Bulgaarse of Roemeense zaak en daarbij moet ik natuurlijk rekening houden met de wetten en regelgeving in die landen. Gaandeweg krijg je daar natuurlijk wel meer inzicht in, ook omdat je kunt sparren met collega’s uit de desbetreffende landen. Het geeft ook een ander perspectief uiteraard. Door steeds zo met de rechtsculturen van andere landen bezig te zijn, kijk ik met andere ogen naar hoe het er in Nederland aan toe gaat. Soms zie ik dingen die we in Nederland beter geregeld hebben, maar ik kom ook dingen tegen waarvan wij nog wat zouden kunnen leren.”

Op de vraag wat ze OM’ers nog zou willen meegeven, antwoordt Goudriaan dat het EOM graag samenwerkt met het OM. “Als er zaken zijn waarover twijfel bestaat of die bij ons horen, kunnen OM’ers ons altijd bellen.” Visser en Notenboom benadrukken ook hoe belangrijk het is om in gesprek te blijven. “We zijn nu een jaar bezig, en inmiddels zijn veelbelovende onderzoeken gestart. Zo zijn er al lopende onderzoeken naar BTW-carrouselfraude, douanefraude en subsidiefraude. De eerste indrukken zijn goed. We krijgen het gevoel dat we nu echt begonnen zijn. Het is juist in deze fase goed om elkaar op de hoogte te houden en na te gaan wat we voor elkaar kunnen betekenen. We trekken met elkaar aan hetzelfde eind van het touw. En ook nog in dezelfde richting.”