Italiaanse maffia-aanpak als leerschool

Observaties van Maartje Nieuwenhuis, officier van justitie te Rome

Het is 23 mei 2022, één minuut na middernacht. Ik zit in de taxi in Rome en hoor het radiojournaal: het eerste item gaat over de moord op instructierechter Falcone, zijn vrouw en zijn beveiligers, precies dertig jaar geleden. De herinnering daaraan wordt levend gehouden: elk gerechtsgebouw waar ik de afgelopen jaren ben geweest heeft een Falconezaal of -gang, in Catania is er een grote foto op de treden van de trap, in Bari een grote foto aan de gevel en op het Ministerie van Justitie is het balkon met fresco’s naar hem vernoemd. Als collega’s zijn naam noemen schieten ze vol. In de loop van de dag zie ik veel Italiaanse collega’s foto’s van Falcone posten op hun WhatsApp-statusupdate.

Waarom vertel ik dit? Italië heeft een lange en bloedige traditie van georganiseerde misdaad. Criminele organisaties die controle uitoefenen over een bepaald gebied. Daar hebben zij de touwtjes in handen en niet de overheid. Dat is een aspect dat echt anders is dan in Nederland. De gesloten familiestructuren en de omertà maakten de bestrijding moeilijk. 1992 is echt een allesbepalend moment geweest in de geschiedenis van de antimaffia-aanpak. Zeker toen vlak na Falcone ook zijn collega, Borsellino, werd vermoord, was de maat vol voor de Siciliaanse én de Italiaanse samenleving. Mensen gingen de straat op en smeekten om verandering. Dat momentum is gebruikt om drastische maatregelen te nemen. Ik kom daar straks op terug.

Eerst een disclaimer: Italië en Nederland delen een lange geschiedenis van intensieve samenwerking op operationeel niveau, met name bij de bestrijding van de georganiseerde criminaliteit. Sinds 2005 is er een Nederlandse politie-liaisonofficer in Italië geplaatst en inmiddels zijn er twee Nederlandse politiemensen elke dag aan het werk. Daarnaast is er sinds 2014 een officier van justitie geplaatst. Zelf vervul ik die functie sinds september 2019, een tijd die natuurlijk enorm is beïnvloed door corona. Wat ik hier vandaag zeg is mijn eigen ervaring, het is geen wetenschappelijke verhandeling, maar een weerslag van in de afgelopen periode opgedane kennis en observaties.

Leerschool

In het regeerakkoord van dit Nederlandse kabinet staat dat de aanpak van ondermijning verstevigd gaat worden. En dan citeer ik: ‘Daarbij betrekken we lessen uit de bestrijding van de maffia in Italië. We gaan de omstandigheden in de extra beveiligde inrichting (EBI) en het Italiaanse gevangenisregime vergelijken om te voorkomen dat vanuit gevangenschap netwerken worden aangestuurd.’ Dat heeft geleid tot veel bezoeken aan Italië, afgelopen week nog de twee ministers.

Italië heeft inmiddels dertig à veertig jaar ervaring met de bestrijding van zware georganiseerde criminaliteit. Nu in de afgelopen jaren in Nederland die criminaliteit zich meer heeft laten zien door de ernstige geweldsuitbarstingen zoals de aanslagen op de drie mensen in de omgeving van een kroongetuige, kijkt iedereen naar Italië als leerschool.

Italië loopt in sommige opzichten ook echt voorop. Maar Italië koestert niet de illusie dat het de verschillende maffiaorganisaties heeft overwonnen. De waarschuwing van Italië aan Nederland is steeds: ‘De aandacht mag niet verslappen als straks het bloedvergieten stopt.’ De Italiaanse ervaring leert dat criminelen machtiger zijn als ze geen geweld gebruiken. ‘Dan infiltreren ze nog dieper in de legale economie.’ Op het ogenblik loopt in Italië een groot proces: Rinasciata Scott (vernoemd naar een collega van de Amerikaanse DEA die acht jaar lang met Italië intensief samenwerkte). In dat proces staan notarissen, ondernemers, ambtenaren en politici terecht.

Kortom: Italië heeft niet de sleutel tot succes in handen en hét Italiaanse model bestaat niet. Het is dus niet een kwestie van copy/paste en alle problemen zijn opgelost. Maar er is wel te leren van de ervaring die Italië heeft opgebouwd.

Ik kan niet nalaten om te zeggen dat dan ook echt de wil tot verandering er moet zijn, en misschien meer nog dan de wil ook het (breed gedragen maatschappelijke) momentum. En of dat laatste er al is in Nederland weet ik niet zeker. Hoe geschokt Nederland ook was na de moord op de broer van de kroongetuige, op Derk Wiersum en Peter de Vries: Nederlanders zijn niet massaal aan het roepen om verandering.

Italiaanse organisatiestructuur

Eerst wat achtergrondkennis over Italië: Er zijn meerdere opsporingsdiensten: de Polizia di Stato (politie), de Carabinieri (vergelijkbaar met onze Koninklijke Marechaussee) en Guardia di Finanza (de fiscale recherche). Dat zijn de drie grote diensten. Daarnaast zijn er een heleboel kleinere opsporingsdiensten: gemeentepolitie, wegenpolitie, postpolitie, bospolitie enz. Alle diensten hebben algemene opsporingsbevoegdheid en het interessante is dat er in Italië verhoudingsgewijs bijna vijftig procent meer opsporingscapaciteit is dan in Nederland. Een gedachte om even vast te houden.

De coördinatie op de opsporing zit bij het Openbaar Ministerie. Daar komen de onderzoeken op het gebied van georganiseerde criminaliteit en terrorisme samen. Het OM beheert de databank waar hits opkomen als twee diensten op dezelfde persoon werken.

Er zijn 166 regionale parketten. 26 van die parketten hebben een afdeling die zaken behandelt op het gebied van zware georganiseerde criminaliteit en terrorisme. Het werk van die 26 afdelingen wordt gecoördineerd door de DNA (‘Direzione Nazionale Antimafia en Antiterrorismo’), gevestigd in Rome. Ik noem deze cijfers om te laten zien dat de schaal anders is dan in Nederland.

Verder is de structuur heel plat: elk parket heeft een hoofdofficier en één of twee plaatsvervangers. De hoofdofficieren geven leiding aan het parket, zijn verantwoordelijk voor de financiën en verdelen de taken en zaken onder de officieren. Er zijn geen stuurploegen of weegploegen voor de selectie van zaken, er zijn geen rechercheofficieren, geen kwaliteitsofficieren, geen informatieofficieren; bijna alle officieren doen zaken. Officieren worden voor maximaal tien jaar benoemd bij een afdeling georganiseerde criminaliteit. Zij zijn dus echt gespecialiseerd, net als de Italiaanse rechercheurs die tot in de kleinste details bepaalde clans, hun namen, bijnamen, hun gebruiken en hun methodes kennen. Ook die van de Nigeriaanse, Albanese en de Russische maffia. Ze worden goed ondersteund met een eigen secretariaat en eigen politie (polizia giudiziaria) die allerlei grotere en kleinere taken kunnen uitvoeren om te zorgen dat zaken soepel gaan.

Dealgetuigen

Dat betekent dat de Italiaanse collega’s echt experts zijn op het terrein waarop ze werken. Die expertise komt ze ook van pas als ze zélf verdachten horen en proberen om een deal met een verdachte te sluiten.

De uitgebreide mogelijkheden om met spijtoptanten te kunnen werken bestaat sinds het begin van de jaren ‘90 en is zeer belangrijk in het Italiaanse systeem. Getuigen die een deal hebben gesloten met justitie vormen zo mogelijk de belangrijkste bron van informatie óver en strafrechtelijk bewijs tégen de maffia.

Er wordt in de praktijk veel gebruik gemaakt van de inzet van spijtoptanten, ook in ‘gewonere’ zaken. Daardoor is niet elke zaak met een spijtoptant meteen een circus. Binnen honderdtachtig dagen moet duidelijk zijn of er een deal tot stand komt en daarna worden de zaken van de spijtoptant snel afgedaan door middel van strafvordering voor de verkorte procedure: in ruil voor geen verweer voeren volgt een lagere straf. De wetgeving over de verkorte procedure is een belangrijk onderdeel van het Italiaanse systeem.

Het stelsel van bewaken en beveiligen van kroongetuigen en eventueel hun familie ligt niet op het bordje van het OM. Het OM beoordeelt alleen de verklaring en geeft een advies over het belang en het risico. De rest valt onder de taak en de verantwoordelijkheid van het Ministerie van Binnenlandse Zaken. Er is een aparte, administratieve rechtsgang voor geschillen over gemaakte afspraken en dat maakt het in de zittingszaal bij de strafzaak een stuk makkelijker. Discussies vinden plaats waar ze thuis horen en er zijn minder toneelstukken op een verkeerd podium, zoals dat in Nederland vaak gebeurt.

Databanken

Italianen lijken dol op bureaucratie. Als inwoner van het land mopper ik soms daarover, als officier van justitie zie ik grote voordelen.

Opvallende databanken die Nederland niet op dezelfde wijze kent of waar opsporingsambtenaren geen makkelijke toegang toe hebben, zijn bijvoorbeeld:

• Register van eigendomsoverdrachten: zowel voor particulieren (aankoop onroerend goed) als aandelenregister van bedrijven, inclusief oprichtingsaktes. Notarissen moeten de manier van betalen ook vermelden.

• Databank van alle elektronische facturen (elke individuele factuur mét omschrijving is te raadplegen). Het is een verplichting voor bedrijven om alle facturen in dat systeem in te voeren. Alleen voor de zogenaamde kleine belastingbetalers (minder dan twaalfduizend euro inkomen per jaar) en voor medische zaken worden uitzonderingen gemaakt.

• Nutsbedrijven (tenaamstelling en hoeveelheid verbruik)

• Kansspelregisters

• Hotelregister. Al in de eerste maand dat ik in Rome werkte werd daarmee een voortvluchtige verdachte aangehouden op verzoek van Nederland. Hij had net ingecheckt in een hotel onder een bij de politie bekende valse naam.

• En niet onbelangrijk: camera’s en verkeersgegevens van de binnensteden van de grote steden.

Natuurlijk is Italië gebonden aan dezelfde Europese privacyregels als Nederland, maar Italië heeft een goede wettelijke basis neergelegd onder de mogelijkheid voor opsporingsambtenaren om kennis te nemen van deze data. Het strekt nu te ver om daar diep op in te gaan, maar dit is precies wat ik bedoel: als de wil er is kan je het juridisch regelen.

Detentieregime

Al sinds 1975 kent Italië een apart detentieregime voor mensen die gevaarlijk zijn voor de samenleving. Het idee erachter is dat alle banden doorgesneden moeten worden tussen de verdachte/veroordeelde en de organisatie waar hij toe behoort.

Er zitten ongeveer zevenhonderdvijftig mensen in dit regime gevangen. Driehonderd daarvan zijn tot levenslang veroordeeld. Op twaalf plaatsen in het land is een penitentiaire inrichting met een dergelijk regime. Maar naast het allerzwaarste regime zijn er ook inrichtingen met een heel zwaar regime (alta sicurezza 1/2/3). De schaal is dus veel groter dan in Nederland en dat geeft ook mogelijkheden tot overplaatsen en roulatie van personeel.

Slechts op detailniveau verschilt de regeling van die van de Nederlandse Extra Beveiligde Inrichtingen. Maar een uiterst belangrijk verschil is dat als er gebeld wordt vanuit de inrichting, dan moet degene met wie gebeld wordt naar een politiebureau of penitentiaire inrichting gaan. Er is dus controle op de andere kant van de lijn. Dat is essentieel in het voorkomen van voortgezet crimineel handelen in detentie. En dat is natuurlijk uiterst belangrijk als je de maatschappij veiliger wil maken: voorkomen dat iemand vanuit detentie opdracht kan geven voor een liquidatie.

Berechting met gebruik van video

Italiaanse procedures zijn notoir traag. In strafzaken hebben ze de langste doorlooptijden in Europa. Wachten op een bevel aanhouding van een instructierechter duurt in een grote zaak soms wel een jaar en dat is lastig in de samenwerking met Nederland waar de officier van justitie zelf kan beslissen. Maar ook de vervolging duurt té lang: de gemiddelde doorlooptijd is drieënhalf keer zo lang als in Nederland. Alleen in cassatie doet men het in Italië sneller dan in Nederland.

De voorraden zijn ook schrikbarend verschillend: in strafzaken heeft Italië twee zaken per honderdduizend inwoners op de plank liggen en Nederland 0,44. In Italië dus ongeveer vijf keer zo veel.

Deels is dit alles misschien te verklaren doordat er minder rechters zijn en er verhoudingsgewijs minder geld wordt uitgegeven aan de rechtspraak: 83 euro per jaar per hoofd van de bevolking en in Nederland honderdtwintig euro. Overigens zijn er wel veel meer advocaten in Italië dan in Nederland.

Maar er zijn naar mijn mening ook andere oorzaken, met misschien wel als belangrijkste dat Italië geen opportuniteitsbeginsel kent, dus een officier moet iets met élke zaak. Als tweede oorzaak zie ik dat in Italië niet geldt: ‘appelleren is riskeren’. Je kan er als verdachte niet slechter van worden: een hogere straf dan in eerste aanleg is niet toegestaan.

En toch is ook hier iets te leren van Italië: het gebruik van videoconferencing. Italië heeft daar ruime ervaring in en het is een systeem dat echt goed werkt. Het begon als een methode om de veiligheid te vergroten: vluchtgevaarlijke verdachten hoefden niet getransporteerd te worden, met alle risico’s van dien. Vergeet ook niet dat veel verdachten die in voorlopige hechtenis zitten op verdenking van deelname aan een maffiaorganisatie in het hoge noorden gedetineerd zijn en in het diepe zuiden worden vervolgd. Voor die logistieke problemen is een pragmatische oplossing gevonden. Covid heeft er recent nog een extra zwengel aan gegeven. Ik heb gezien hoe het werkt. De techniek is goed. De verdachte kan op het scherm ook zijn medeverdachten zien en kan vanuit een geluidsdichte telefooncel bellen met zijn raadsman. Het gaat veelal om verdachten die gebruik maken van hun zwijgrecht maar wel graag hun eigen procedure willen volgen. Van de Italiaanse efficiency is echt iets te leren en zorgen over een eerlijk proces hoeven er in mijn ogen niet te zijn als je de mogelijkheid open houdt om een uitzondering te maken op de hoofdregel van video zodat iemand die bijvoorbeeld alsnog wil verklaren aangevoerd kan worden.

Culturele verschillen

Voor mijn baan is het essentieel om Italiaans te spreken. Ik spreek de taal misschien niet perfect maar goed genoeg om met collega’s inhoudelijke gesprekken te voeren. Toch overkomt het me met een zekere regelmaat dat ik twijfel of we elkaar goed begrijpen. Dan blijkt al snel dat het niet een taalkundig misverstand is maar veel meer een cultuurprobleem.

Een paar voorbeelden:

Als ik uitleg dat een Nederlandse officier van justitie niet zo maar kan beslissen of een onderzoek wel/niet wordt opgepakt maar dat er eerst een beslissing genomen moet worden in een stuurploeg/weegploeg, stuit ik op onbegrip.

Een totaal onbegrip zie ik ook als ik vertel dat we in Nederland vooraf een doorlooptijd afspreken. Italianen gaan door tot de zaak klaar is, de organisatie opgerold is, hoelang dat ook duurt.

Als ik vraag naar een verdenking en als antwoord krijg: dit is z’n achternaam en dit is z’n geboorteplaats en dat is toch voldoende verdenking? Als ik dan uitleg dat dat in Nederland niet genoeg is voor een verdenking van deelname aan een criminele organisatie, dan botsen twee werelden.

Als ik vraag naar ‘verbaliseren onder nummer’: het komt niet bij de Italiaanse collega’s op dat dat zou kunnen. In grote maffiazaken gaat alles op naam en staan de collega’s juist met naam én foto in de krant. Een betere bescherming is er niet te vinden, zo krijg je de maatschappij achter je en dat biedt je bescherming.

Tot slot: de afgelopen tijd is vaak aan mij gevraagd om informatie op te halen over beveiliging van officieren, rechters, advocaten, iets waar Italië helaas veel ervaring mee heeft. Nederland vraagt dan niet zo zeer naar de technische kant ervan, als wel naar de effecten ervan op de persoon. Als ik daar naar vraag kijkt men mij met grote ogen aan en begrijpt men de vraag niet. Het antwoord is eigenlijk steeds: Hoezo negatieve druk, het is toch een eer dat je dit mag doen voor je land?

Misschien past die manier van denken niet zo bij Nederland maar misschien zijn we dat, die urgentie en dat eergevoel, ook wel een beetje kwijtgeraakt. Mij heeft dat in ieder geval weer geïnspireerd voor het mooie vak van officier van justitie!